Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 января 2007 г. N 87-Г06-9 Решение суда о признании частично не действующим постановления губернатора Костромской области от 25 января 2006 г. N 103 "О порядках возмещения перевозчикам из областного бюджета выпадающих доходов от предоставления проезда по месячным льготным именным проездным билетам и именным льготным проездным абонементам на 2006 год" оставлено без изменения

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 января 2007 г. N 87-Г06-9

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Соловьева В.Н. и Харланова А.В.

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению прокурора Костромской области о признании недействующим в части слов "частичного" пункты 1.1, 1.2 постановления губернатора Костромской области от 25 января 2006 г. N 103 "О порядках возмещения перевозчикам из областного бюджета выпадающих доходов от предоставления проезда по месячным льготным именным проездным билетам и именным льготным проездным абонементам на 2006 год", пункты 1, 2.3, 3, 4 Приложения N 1, пункты 1, 2.3.1 Приложения N 2 к постановлению, по кассационным жалобам Департамента транспорта и губернатора Костромской области на решение Костромского областного суда от 2 ноября 2006 г., которым требование прокурора было удовлетворено.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителей губернатора и Департамента транспорта Костромской области Масейкина В.А. и Смолянинова П.А., поддержавших доводы кассационных жалоб, представителей администрации г. Костромы, Муниципального унитарного предприятия пассажирского автотранспортного предприятия N 4 и "Троллейбусного управления" Сидорова И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 января 2006 г. губернатором Костромской области принято постановление N 103 "О порядках возмещения перевозчикам из областного бюджета выпадающих доходов от предоставления проезда по месячным льготным именным проездным билетам и именным льготным проездным абонементам на 2006 год", которое в соответствии с Уставом Костромской области официально опубликовано в газете "Северная правда - нормативные документы" 10 февраля 2006 г.

Прокурор Костромской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим в части слов "частичного" пункты 1.1, 1.2 постановления губернатора Костромской области от 25 января 2006 г. N 103 "О порядках возмещения перевозчикам из областного бюджета выпадающих доходов от предоставления проезда по месячным льготным именным проездным билетам и именным льготным проездным абонементам на 2006 год", пункты 1, 2.3, 3, 4 Приложения N 1, пункты 1, 2.3.1 Приложения N 2 к постановлению.

Заявленное требование прокурор обосновал тем, что в пунктах 1.1, 1.2 указанного постановления губернатора, в пунктах 1, 2.3, 3, 4 Приложения N 1, пунктах 1, 2.3.1 Приложения N 2 к постановлению закреплено только частичное возмещение выпадающих доходов перевозчикам, что противоречит ст. 790 Гражданского кодекса РФ, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", постановлению Правительства РФ от 29.12.2005 г. N 827 "Об утверждении Правил предоставления, расходования и учета в 2006 г. субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта РФ для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ, и распределения указанных субвенций на 1 квартал 2006 года".

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования, уточнив их, просил признать оспариваемые положения постановления губернатора Костромской области от 25 января 2006 г. N 103 "О порядках возмещения перевозчикам из областного бюджета выпадающих доходов от предоставления проезда по месячным льготным именным проездным билетам и именным льготным проездным абонементам на 2006 год" недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Представитель губернатора Костромской области с требованиями прокурора не согласился, пояснил, что оспариваемым постановлением регулируется порядок частичного возмещения выпадающих доходов перевозчиков, а не порядок частичного возмещения расходов перевозчиков, в связи с чем ссылка прокурора на ст. 790 ГК РФ является необоснованной. Кроме этого, полагал, что оспариваемые нормы не могут противоречить постановлению Правительства РФ N 827 от 29.12.2005 г., поскольку органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно решать, какие из направлений, указанных в пункте 5 Правил, утвержденных данным постановлением, финансировать за счет субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта для отдельных категорий граждан.

Представитель Департамента финансов Костромской области с требованиями прокурора не согласна, пояснила, что постановлением губернатора Костромской области от 19.12.2005 г. N 778 "О порядках реализации месячных льготных именных проездных билетов и именных льготных проездных абонементов на 2006 год" гражданам, оказание мер социальной поддержки, которых относится к ведению Костромской области, предоставлено право на приобретение льготных именных проездных билетов и проездных абонементов по льготным ценам. Поскольку данным постановлением установлено оказание дополнительных мер социальной поддержки для категории граждан, относящейся к ведению Костромской области, то именно Костромская область вправе самостоятельно определять порядок возмещения выпадающих доходов перевозчикам, исходя из своих финансовых возможностей. Кроме этого считает, что постановление губернатора Костромской области от 19.12.2005 г. N 778 носит рекомендательный характер и вступает в действие только в случае, если решение о введении на территории муниципального образования месячных льготных именных проездных билетов на условиях, определенных постановлением губернатора от 25.01.06 г. N 103, принято главой местного самоуправления. Указывает на то, что понятие "частичное" возмещение выпадающих доходов обусловлено тем, что часть расходов перевозчиков при предоставлении ими услуг по перевозке пассажиров возмещаются не только за счет средств областного бюджета, но и за счет самого пассажира, частично оплачивающего льготный проездной билет.

Представители Департамента транспорта Костромской области с требованиями прокурора не согласны, поддержали пояснения представителя Департамента финансов, дополнительно пояснив, что решение о введении мер по обеспечению равной доступности транспортных услуг на территории городского округа на условиях, определенных постановлениями губернатора Костромской области, принимает глава местного самоуправления, в связи с чем расходы перевозчиков должны возмещаться за счет средств соответствующего бюджета.

Представитель Думы г. Костромы, представители администрации города Костромы, представители финансово-казначейского управления администрации г. Костромы, представитель МУП г. Костромы ПАТП N 4 и МУП г. Костромы "Троллейбусное управление" поддержали требование прокурора, пояснили, что муниципальные образования, и, как следствие, муниципальные автотранспортные предприятия в силу закона имеют право на полное возмещение убытков при предоставлении гражданам льготного проезда на муниципальном транспорте, а не частичное, как указано в постановлении губернатора, федеральным законодательством органам исполнительной власти не предоставлено право изменять принципы возмещения расходов перевозчиков.

Решением Костромского областного суда от 2 ноября 2006 г. заявленные прокурором требования удовлетворены.

Суд признал недействующими в части слов "частичного" пункты 1.1, 1.2 постановления губернатора Костромской области от 25 января 2006 г. N 103 "О порядках возмещения перевозчикам из областного бюджета выпадающих доходов от предоставления проезда по месячным льготным именным проездным билетам и именным льготным проездным абонементам на 2006 год", пункты 1, 2.3, 3, 4 Приложения N 1 пункты 1, 2.3.1 Приложения N 2 к постановлению со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В кассационных жалобах губернатора Костромской области и Департамента транспорта ставится вопрос об отмене состоявшегося решения суда как вынесенного на основе ошибочных выводов относительно характера спорных правоотношений, а также несостоятельности суждений применительно к нормам гражданского и бюджетного законодательства.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение Костромского областного суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

В силу ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Как установлено судом, с целью возмещения перевозчикам выпадающих доходов от предоставления проезда по месячным льготным именным проездным билетам и именным льготным проездным абонементам на территории Костромской области постановлением губернатора Костромской области было принято постановление N 103 от 25 января 2006 г. "О порядках возмещения перевозчикам из областного бюджета выпадающих доходов от предоставления проезда по месячным льготным именным проездным билетам и именным льготным проездным абонементам на 2006 год".

Данным постановлением были утверждены:

Временный порядок частичного возмещения выпадающих доходов перевозчикам, осуществляющим перевозки граждан на пассажирском городском автомобильном и электрическом транспорте общего пользования (кроме такси) по месячным льготным именным проездным билетам на 2006 год (Приложение N 1);

Временный порядок частичного возмещения выпадающих доходов перевозчикам, осуществляющим перевозки граждан на пассажирском автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородного сообщения на территории Костромской области по месячным льготным именным проездным билетам на 2006 год (Приложение N 2);

Временный порядок возмещения выпадающих доходов перевозчикам, осуществляющим перевозки граждан на пассажирском автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородного сообщения на территории Костромской области по именным льготным проездным абонементам на 2006 год (Приложение N 3).

Пунктами 1.1, 1.2 данного постановления губернатора, пунктами 1, 2.3, 3, 4 Приложения N 1, пунктами 1, 2.3.1 Приложения N 2 к постановлению закреплено частичное возмещение перевозчикам выпадающих доходов от перевозки граждан по месячным льготным именным проездным билетам.

Поскольку прокурором оспаривается законность указанных положений лишь относительно "частичного" возмещения выпадающих доходов перевозчикам, то судом основное внимание в ходе судебного разбирательства уделено выяснению именно этого обстоятельства.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "ж" ч. 1 ст. 72).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

Судом правильно отмечено, что губернатором Костромской области в целях обеспечения равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан на территории области издано постановление N 778 от 19 декабря 2005 г. "О порядке реализации месячных льготных именных проездных билетов и именных льготных проездных абонементов на 2006 г.".

Этим постановлением утвержден порядок реализации месячных льготных именных проездных билетов, именных льготных проездных абонементов и предоставления проезда на пассажирском городском автомобильном и электрическом транспорте общего пользования, на пассажирском автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородного сообщения на территории Костромской области по месячным льготным именным проездным билетам и по именным льготным проездным абонементам на 2006 г.

Согласно данному постановлению право на приобретение месячного льготного проездного билета, в том числе именного, и месячного льготного проездного абонемента имеют соответственно граждане, оказание мер социальной поддержки, которых относится к ведению Российской Федерации и Костромской области, а также граждане, вышедшие на пенсию по старости и не отнесенные к вышеуказанным категориям.

В этой связи судом сделан обоснованный вывод о том, что спорные правоотношения основаны на социальной защите, а оспариваемое в части постановление принято в целях реализации Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Следовательно, губернатор Костромской области был вправе принять соответствующее постановление и утвердить порядок возмещения перевозчикам выпадающих доходов от предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан Костромской области.

Обращаясь в суд, прокурор сослался на противоречие оспариваемого постановления губернатора области нормам федерального законодательства.

Прежде всего, это касалось содержания пункта 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации о том, что если законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Судом обоснованно было учтено и то обстоятельство, что поскольку оспариваемое прокурором постановление принято губернатором Костромской области при осуществлении им полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", то в силу ст. 85 Бюджетного кодекса РФ в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации возникли расходные обязательства субъекта Российской Федерации.

Названные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Правильно понимая указанные положения федерального законодательства, суд обоснованно сделал вывод, что они предусматривают обязанность органов исполнительной власти Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации полностью возмещать транспортной организации расходы, связанные с предоставлением льгот, установленных законом, гражданам либо юридическим лицам по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров, багажа, за счет средств соответствующего бюджета.

Принцип полного возмещения транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением льгот, установлен также Правилами предоставления, расходования и учета в 2006 г. субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ N 827 от 29 декабря 2005 г.

В соответствии с пунктами 5 и 6 данных Правил органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации направляют субвенции на финансирование ежемесячных выплат гражданам взамен бесплатного проезда, расчеты с транспортными организациями за предоставление социальных проездных билетов, возмещение убытков транспортных организаций при предоставлении льготного проезда, погашение задолженности перед транспортными организациями по расчетам за предоставленные льготы по проезду. Порядок и условия обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Судом также учтено, что во исполнение данного постановления губернатором Костромской области было принято постановление N 208 от 28 февраля 2006 г. "О порядках предоставления, расходования и учета средств областного бюджета, поступивших в виде субвенций из федерального бюджета, на осуществление расходов на обеспечение равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки, которых относится к ведению Российской Федерации на территории Костромской области в 2006 году".

Согласно пунктов 2 приложений NN 1, 2, 3 к этому постановлению субвенции направляются на возмещение выпадающих доходов перевозчикам, осуществляющим перевозки отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, на пассажирском городском автомобильном и электрическом транспорте общего пользования (кроме такси), на пассажирском автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) и на внутреннем водном транспорте общего пользования пригородного сообщения по месячным льготным именным проездным билетам и именным льготным проездным абонементам, введенным в соответствии с постановлением губернатора Костромской области от 19.12.2005 г. N 778 "О порядках реализации месячных льготных именных проездных билетов и именных льготных проездных абонементов на 2006 год".

Определив, что принцип полного возмещения перевозчикам выпадающих доходов законодательно закреплен, суд правильно пришел к выводу о противоречии ему указания "частичного" возмещения расходов перевозчикам в оспариваемых нормативных правовых актах области, в связи с чем признал их в указанной части недействующими.

Следует согласиться и с суждением суда о несостоятельности довода представителей заинтересованных лиц о том, что ссылка прокурора на ст. 790 ГК РФ является необоснованной, так как оспариваемым постановлением регулируется порядок частичного возмещения выпадающих доходов перевозчиков, а не порядок частичного возмещения расходов перевозчиков, поскольку так называемые "выпадающие доходы" фактически являются понесенными транспортными организациями расходами, обусловленными избранным законодателем способом реализации льгот, в данном случае - введением льготных проездных билетов и именных льготных проездных билетов для отдельных категорий граждан на территории Костромской области.

Судом обоснованно не приняты во внимание и иные доводы заинтересованных лиц, правильно указав, что они сводятся по существу к иным правоотношениям и обстоятельствам, не влияющим на правомерность оспариваемого нормативного акта администрации Костромской области.

Доводы представителя Департамента финансов и Департамента транспорта Костромской области о том, что постановление губернатора Костромской области от 19.12.2005 г. N 778 носит рекомендательный характер и вступает в действие только в случае, если решение о введении на территории муниципального образования месячных льготных именных проездных билетов на условиях, определенных постановлением губернатора от 25.01.2006 г. N 103, принято главой местного самоуправления, в связи с чем расходы перевозчиков должны возмещаться за счет средств соответствующего бюджета, также судом признаны необоснованными.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ полагает возможным согласиться с суждениями суда о том, что сама по себе рекомендация главы муниципальных образований ввести (сохранить) месячные льготные проездные билеты для отдельных категорий граждан не может свидетельствовать о том, что данное постановление вступает в действие только в случае, если решение о введении на территории муниципального образования месячных льготных именных проездных билетов на условиях, определенных постановлением губернатора от 25.01.2006 г. N 103, принято главой местного самоуправления.

Пунктами 1 утвержденных данным постановлением порядков реализации льготных проездных билетов установлено право на приобретение данных льготных проездных билетов и абонементов гражданами, оказание мер социальной поддержки которых отнесено к ведению Российской Федерации и Костромской области, а также гражданами, вышедших на пенсию по старости и не отнесенных к вышеуказанным категориям.

Таким образом, установив данным постановлением меры социальной поддержки в виде права на приобретение льготных проездных билетов и абонементов, субъект Российской Федерации (Костромская область) принял на себя и обязанность полного возмещения транспортным предприятиям расходов по предоставлению льготного проезда за счет средств бюджета Костромской области, возложение же этой обязанности на муниципальные образования и муниципальные транспортные организации законом не предусмотрено.

При таких обстоятельствах решение Костромского областного суда, постановленное по данному делу, следует признать законным и обоснованным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Доводы кассационных жалоб не могут быть приняты во внимание, так как по существу содержат ссылки на обстоятельства, которые судом тщательно исследовались с последующей правовой оценкой.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Костромского областного суда от 2 ноября 2006 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Департамента транспорта Костромской области и губернатора Костромской области - без удовлетворения.