Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 сентября 2003 г. N 88-Г03-7 О признании недействующими абзацев 21, 22 пункта 1.3, пунктов 4.20, 6.8 Правил обязательного медицинского страхования граждан в Томской области, утв. постановлением главы администрации Томской области от 29 января 2002 г. N 36

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 сентября 2003 г. N 88-Г03-7

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Нечаева В.И.,

судей Корчашкиной Т.Е., Потапенко С.В.

рассмотрела в судебном заседании от 16 сентября 2003 г. дело по заявлению прокурора Томской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий абз. 21, 22 п. 1.3, п.п. 4.20, 6.8 Правил обязательного медицинского страхования граждан в Томской области, утвержденных постановлением главы администрации Томской области от 29 января 2002 г. N 36

по кассационной жалобе администрации Томской области на решение Томского областного суда от 19 декабря 2002 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Высокобойниковой Е.Л., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Главы Администрации Томской области от 29 января 2002 года N 36 утверждены Правила обязательного медицинского страхования граждан (далее - ОМС) в Томской области.

Прокурор Томской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий абз. 21, 22 п. 1.3, п.п. 4.20, 6.8 указанных Правил.

По мнению прокурора, оспариваемые нормы Правил устанавливают новые основания не целевого использования бюджетных средств, отличные от тех, которые определены в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ, а установленные Правилами санкции за факты не целевого использования средств фонда ОМС не соответствуют нормам действующего законодательства, в частности КоАП РФ. Кроме того, глава администрации при установлении названных норм вышел за рамки полномочий, предоставленных ему ст. 8 Бюджетного кодекса РФ, поскольку установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ в соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса РФ отнесено к компетенции органов государственной власти РФ и не может устанавливаться исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Решением Томского областного суда от 19 декабря 2002 г. заявление удовлетворено: признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента издания абз. 21, 22 п. 1.3, п.п. 4.20, 6.8 Правил обязательного медицинского страхования граждан в Томской области, утвержденных постановлением главы администрации Томской области от 29 января 2002 г. N 36.

В кассационной жалобе администрации Томской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Судом установлено, что оспариваемые Правила обязательного медицинского страхования граждан в Томской области, утвержденные постановлением главы администрации (Губернатора) Томской области от 29 января 2002 года за N 36, официально опубликованы в сборнике нормативно-правовых актов "Официальные ведомости Администрации Томской области" N 1, февраль 2002 года, приняты уполномоченным лицом, облечены в надлежащую форму, содержат правовую норму, обязательную для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, в связи с чем, в силу ст. 15 Конституции Российской Федерации они обладают всеми признаками нормативного правового акта.

В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что отношения между фондом ОМС, страховой медицинской организацией и медицинским учреждением, связанные с использованием (расходованием) средств фонда на цели обязательного медицинского страхования, являются бюджетными и регулируются бюджетным законодательством.

В соответствии со ст.ст. 6, 10 БК РФ бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов отнесены ко второму уровню бюджетной системы Российской Федерации.

Ст. 29 БК РФ установлен принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, предполагающий, в том числе, единство санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью, также как и установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации статьей 7 БК РФ отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии со ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства применяются меры принуждения, установленные БК РФ и федеральными законами.

Поэтому вывод суда о том, что меры принуждения в указанной сфере не могут устанавливаться исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, является правильным.

Из текста абз. 21, 22 п. 1.3 Правил ОМС следует, что под не целевым использованием средств фонда понимается: перечисление страховыми медицинскими организациями средств, предназначенных для оплаты медицинских услуг, не в медицинское учреждение, расходование медицинским учреждением средств на продукты питания, медикаменты, перевязочные средства, мягкий инвентарь и обмундирование в размерах ниже финансовых нормативов, установленных Тарифным соглашением, т.е. предусмотрены иные действия, не совпадающие с действиями, называемыми при определении понятия не целевого использования бюджетных средств, данным в ст. 289 БК РФ.

Таким образом, под не целевым использованием бюджетных средств в абз. 21, 22 п. 1.3 Правил понимается отступление от определенного механизма перечисления средств, то есть, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ введено новое основание для применения мер принуждения, что противоречит ст.ст. 7, 8 БК РФ, поскольку такое полномочие отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.

Согласно п. 4.20 Правил в случае установления фондом факта не целевого использования страховщиком средств ОМС фонд вправе осуществить блокировку расходов средств ОМС в размере средств, использованных не целевым образом, в соответствии с Положением о порядке возврата средств ОМС, использованных не по целевому назначению, утверждаемым фондом, и составить протокол, являющийся основанием для наложения штрафа на руководителя страховщика. Аналогичные положения закреплены и в п. 6.8 Правил ОМС относительно не целевого использования средств фонда медицинским учреждением.

Таким образом, названные обжалуемые пункты 4.20 и п. 6.8 Правил ОМС устанавливают санкции за факты не целевого использования средств фонда.

Вывод суда о противоречии указанных норм как ст.ст. 8, 282 БК РФ, так и ст. 15.14, ст. 23.7, 28.3 КоАП РФ, является правильным, поскольку исполнительный орган государственной власти субъекта РФ не вправе выходить за рамки полномочий, предоставленных ст. 8 БК РФ, кроме того, действующим административным законодательством фонду обязательного медицинского страхования не предоставлено право составлять протокол о совершении данного административного правонарушения.

Довод кассационной жалобы о том, что прокурор не вправе был обращаться в суд с вышеназванным заявлением, не основан на законе, поскольку в силу п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" судам подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор.

К таким делам относятся, в частности, дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти.

При этом нарушения прав и охраняемых интересов конкретных лиц при подаче заявления прокурора названные правовые акты не требуют, достаточно лишь факта противоречия оспариваемого нормативного правового акта закону.

Аналогичные выводы содержатся и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону".

Кроме того, в кассационной жалобе ошибочно сделана ссылка на приказ Генеральной прокуратуры РФ N 41 от 01.08.1995 г., поскольку данным приказом определены задачи органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе и, кроме того, приказом Генеральной прокуратуры РФ от 24 октября 1996 г. N 59 настоящий приказ признан утратившим силу.

Указание в кассационной жалобе на п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", не предоставляющий, по мнению администрации Томской области, права прокурора в данном случае обратится в суд, не правомерно, так как названный пункт указанного постановления не имеет отношения к полномочиям прокурора.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правильно истолковал закон и применил нормы материального права. Нарушения судом норм процессуального права также допущено не было.

Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 360-364 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Томского областного суда от 19 декабря 2002 г. оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Томской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Нечаев В.И.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Потапенко С.В.