Решение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 г. N ГКПИ02-981 Об отказе в признании незаконным постановления Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 923 "О внесении изменений и дополнений в федеральную целевую программу "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года"

Решение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 г. N ГКПИ02-981

ГАРАНТ:

Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 3 апреля 2003 г. N КАС03-97 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего - судьи Верховного Суда РФ Харланова А.В.,

при секретаре Савченко Д.В.,

с участием прокурора Поспелова И.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис", Виноградовой А.М., Мезак Э.А., Логинова А.В., Белугина Н.Ю., Лебедева А.В., Марковского А.В. о признании незаконным постановления Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 923 "О внесении изменений и дополнений в федеральную целевую программу "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года" в части пунктов 9-12, 23 подпрограммы "Безопасность и развитие атомной энергетики" приложения N 2 к Федеральной целевой программе "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года", установил:

ОМННО "Совет Гринпис", Виноградова А.М., Мезак Э.А., Логинов А.В., Белугин Н.Ю., Лебедев А.В., Марковский А.В. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании незаконным постановления Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 923 "О внесении изменений и дополнений в федеральную целевую программу "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года в части пунктов 9-12, 23 подпрограммы "Безопасность и развитие атомной энергетики" приложения N 2 к Федеральной целевой программе "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года".

Заявители мотивировали свои требования тем, что обжалуемые пункты являются незаконными, поскольку в нарушение требований ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с последующими изменениями и дополнениями) не была проведена государственная экологическая экспертиза. Нарушено их право на участие в принятии решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан, предусмотренное ст. 12 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (с последующими изменениями и дополнениями), действовавшей на момент принятия Правительством РФ оспариваемого постановления. Обжалуемые нормы подлежали утверждению Федеральным Собранием Российской Федерации согласно ст. 8 Федерального закона "Об использовании атомной энергии".

В судебном заседании представители заявителей Картюшова Г.И. и Чупров В.А., а также заявитель Виноградова А.М. поддержали жалобу. Остальные заявители в суд не явились, о дне слушания были извещены.

Представители Правительства РФ Грищенко А.И., Федорин А.Г., Величко О.А., Министерства природных ресурсов РФ (привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица) Шарапова Е.В. возражали против удовлетворения жалобы, ссылаясь на то, что оспариваемые заявителями нормы постановления Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 923 федеральным законам не противоречат.

Выслушав объяснения Виноградовой А.М. и представителей заявителей, представителей Правительства РФ, представителя Министерства природных ресурсов РФ, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Поспелова И.Р., полагавшего в удовлетворении жалобы отказать, Верховный Суд Российской Федерации оснований для удовлетворения жалобы не находит.

Как установлено судом, постановлением Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 815 была утверждена Программа развития атомной энергетики Российской Федерации на 1998-2005 годы и на период до 2010 года, которая не имела статуса целевой программы.

В качестве основных мероприятий данная Программа предусматривала обеспечение, безопасной эксплуатации действующих АЭС, продление срока их эксплуатации, техническое перевооружение и реконструкцию перечисленных в ней действующих АЭС, а также разработка и внедрение проектов АЭС нового поколения повышенной безопасности, разработка новых перспективных энергоблоков, строительство энергоблоков АЭС нового поколения, разработка технико-экономических обоснований строительства АЭС для замещения выбывающих мощностей на ряде АЭС, строительство АЭС на новых площадках и др.

Ожидаемыми конечными результатами Программы указывались: повышение энергетической безопасности Российской Федерации за счет усиления роли атомной энергетики в обеспечении надежного энергоснабжения страны, безопасной эксплуатации действующих АЭС, замещения выбывающих АЭС энергоблоками нового поколения, улучшение экологической обстановки.

Указанная Программа прошла государственную экологическую экспертизу и получила положительное заключение экспертной комиссии, которое было утверждено приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей природной среды от 2 февраля 1998 г. N 56. В разделе "Государственная экологическая экспертиза по объектам атомной энергетики" этой Программы указывалось, что по ряду конкретных объектов атомной энергетики проведена государственная экологическая экспертиза, а по мере разработки проектной документации по другим площадкам размещения атомных станций государственная экологическая экспертиза будет проведена в установленном порядке. В ходе реализации Программы по мере разработки нормативно-правовой и проектной документации, регламентирующей процесс вывода энергоблоков АЭС из эксплуатации и обращения с радиоактивными отходами, указанная документация будет представляться в государственную экологическую экспертизу в установленном порядке.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. N 796 в целях снижения энергоемкости отраслей экономики России и удовлетворения потребностей страны в энергоносителях была утверждена Федеральная целевая программа "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года".

Данная Программа содержит подпрограмму "Безопасность и развитие атомной энергетики", которая предусматривает, в частности, проведение мероприятий по достройке энергоблоков высокой и средней степени готовности, разработке качественно новых энергоблоков, разработке кадастра перспективных площадок для размещения новых атомных электростанций, по строительству новых энергоблоков (задел), а также проведение других мероприятий, в том числе направленных на обеспечение безопасности АЭС.

Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 923 в названную Программу внесены изменения и дополнения. Она дополнена приложением N 2 "Перечень мероприятий федеральной целевой программы "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года". В этот Перечень вошла и подпрограмма "Безопасность и развитие атомной энергетики" (пункты 9-12, 23 которой обжалуются заявителями).

Проанализировав содержание перечисленных выше программ, суд приходит к выводу о том, что оснований для признания незаконными оспариваемых заявителями пунктов подпрограммы "Безопасность и развитие атомной энергетики", не имеется, поскольку они по существу лишь повторяют либо конкретизируют положения, содержащиеся в ранее утвержденных Правительством РФ Программах.

Так, в оспариваемом пункте 9 под названием "Строительство и ввод в действие энергоблоков с высокой степенью готовности общей мощностью 3 ГВт" по существу идет речь только об уточнении сроков ввода в действие энергоблоков с высокой степенью готовности, предусмотренных в Программе, утвержденной Правительством РФ в 1998 г. Перечисленные в п. 9 объекты были указаны в Программе при проведении государственной экологической экспертизы этой Программы в 1998 г. (л.д. 80об., 107, 109, 111, 119), что следует также и из объяснений представителей Правительства РФ.

В обжалуемом п. 10 "Строительство и ввод новых энергоблоков установленной мощности, 4,81 ГВт" указаны энергоблоки N 5 и N 6 Балаковской АЭС, атомная теплоэлектростанция малой модности на базе ПЭП в г. Северодвинске, которые действительно непосредственно не были упомянуты в ранее утвержденных Правительством РФ Программах, в отличии от других, перечисленные в п. 10 АЭС (л.д. 104, 107, 80об., 111, 118-119). Однако, как установлено судам, эти дополнения представляют собой лишь уточнение Программы 1998 г., предусматривающей рост мощностей на базе энергоблоков атомных станций нового поколения, разработку и строительство атомных станций нового поколения повышенной безопасности, а также строительство АЭС на новых площадках (л.д. 102-122).

Кроме того, при проведении государственной экологической экспертизы Программы 1998 г. учитывалась возможность строительства новых АЭС, как на новых, так и на уже освоенных промышленных площадках (л.д. 77-82).

Суд учитывает и то обстоятельство, что Программой 1998 г. определено, что по мере разработки проектной документации по площадкам размещения АЭС не указанным в таблице 5 Программы, государственная экологическая экспертиза будет проведена в установленном порядке по каждой площадке.

В оспариваемом заявителями пункте 11 "Развитие технико-экономических обоснований строительства новых атомных электростанций", как видно из его содержания и следует из объяснений представителей Правительства РФ лишь конкретизируются места будущего строительства новых атомных электростанций, по каждому из которых, в случае согласования его с регионами, будут проводиться соответствующие экологические экспертизы.

Разработка технико-экономического обоснования строительства новых АЭС прямо предусмотрена Программой 1998 г. (л.д. 104, 107).

Пункт 12 "Строительные заделы под ввод энергоблоков в 2011-2015 Годах", как установлено судом из объяснений представителей Правительства РФ, представляет из себя стадию инвестиционного замысла, дальнейшая реализация которого зависит от согласия регионов. На этой стадии не проводится пообъектная экологическая экспертиза упомянутых в пункте 12 площадок. Кроме того, территориальная и техническая составляющие перечисленных в пункте 12 энергоблоков АЭС учитывались в Программе 1998 г., в том числе и при проведении государственной экологической экспертизы этой Программы (л.д. 104, 80 об., 107, 111). Он также предусматривает корректировку, предусмотренных Программой 1998 г. сроков ввода энергоблоков.

Необходимость включения в подпрограмму "Безопасность и развитие атомной энергетики" пункта 23 "Проведение исследований площадок под возможное размещение атомных станций на основании изучения картографических фондовых материалов, натурного обследования районов возможного размещения, согласование с регионами" обусловлено, как пояснили представители Правительства РФ в судебном заседании, принятием Земельного кодекса РФ, вступившего в силу 30 октября 2001 г.

Кроме того, суд исходит из того, эти мероприятия не относятся к хозяйственной деятельности, негативно влияющей на окружающую среду, являются подготовительным этапом, определяющим возможность, либо невозможность строительства новых объектов, связаны со сбором необходимой информации по земельным участкам (составление кадастра).

Разработка кадастра перспективных площадок для размещения атомных электростанций была предусмотрена и предыдущими Программами. Об этом прямо было указано в подпрограмме "Безопасность и развитие атомной энергетики" федеральной целевой программы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 796.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что положения, содержащиеся в оспариваемых заявителями пунктах 9-12, 23 подпрограммы "Безопасность и развитие атомной энергетики", которыми была дополнена федеральная целевая программа "Энергоэффективная экономика на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года" не нуждались в проведении государственной экологической экспертизы при принятии Правительством РФ 29 декабря 2001 г. постановления N 923, поскольку они фактически повторяют и конкретизируют положения, содержащиеся в утвержденной постановлением Правительства РФ N 815 от 21 июля 1998 г. Программе которая прошла государственную экологическую экспертизу, срок действия которой не истек на момент принятия оспариваемого правового акта и в дополнительной экологической экспертизе оспариваемые заявителями правовые нормы не нуждались.

Утверждение представителей заявителей о том, что срок действия положительного заключения государственной экологической экспертизы, проведенной по Программе 1998 г. истек в силу последнего абзаца ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе", является несостоятельным.

Согласно данного абзаца обязательной государственной экологической экспертизе подлежат объекты этой экспертизы в случае внесения в проектную и иную документацию изменений после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Как установлено судом, в данном случае имело место принятие Правительством РФ правового акта, а не внесение изменений в документацию. Сроки действия экспертиз по самим Программам в законе не определены.

Следовательно, с учетом указанных выше, установленных судом обстоятельств, нельзя согласиться с их утверждением и доводами заявителей о нарушении требований ст. 12 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", (действовавшей на тот момент), при принятии оспариваемого постановления Правительства РФ.

По смыслу ст. 8 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" согласно которой федеральные целевые программы в области использования атомной энергии утверждает Федеральное Собрание Российской Федерации, последнее утверждает единые целевые программы в этой области.

В данном случае, 29 декабря 2001 г., Правительство РФ не принимало единой целевой программы, изменения вносились не в единую целевую программу в области использования атомной энергии, а в программу "Энергоэффективная экономика", фактически Правительство РФ только уточнило в оспариваемых пунктах отдельные положения предыдущих, принятых ею же Программ.

Совет Федерации своим постановлением от 9 июня 1999 г. N 237-СФ предложил Правительству РФ рассмотреть вопрос о неотложных мерах по исполнению постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 815, что и было выполнено Правительством РФ.

Таким образом, требования ст. 8 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" в данном конкретном случае не были нарушены.

Не соглашаясь с доводами заявителей о нарушении Правительством РФ при принятии оспариваемого постановления ст. 8 названного Федерального закона, суд исходит также из того, что подпрограмма (ряд пунктов которой оспаривается) не содержит ни принципов, ни задач, ни других положений, присущих целевым программам, а лишь развивает и конкретизирует отдельные положения предыдущих Программ.

Наличие в оспариваемой подпрограмме других экономических районов, где предполагается строительство новых реакторов, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемых пунктов, поскольку в Программе 1998 г. говорится только о приоритетных районах строительства АЭС, однако в ней не исключается возможность строительства АЭС в иных экономических районах.

Доказательств, свидетельствующих о том, что оспариваемыми положениями постановления Правительства РФ нарушены права заявителей, либо создана угроза нарушения их прав, суду не представлено.

Руководствуясь ст.ст. 192-197, 231, 232, 239-7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации решил:

жалобу Отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис", Виноградовой А.М., Мезак Э.А., Логинова А.В., Белугина Н.Ю., Лебедева А.В., Марковского А.В. о признании незаконным постановления Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 923 "О внесении изменений и дополнений в федеральную целевую программу "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года" в части пунктов 9, 10, 11, 12, 23 подпрограммы "Безопасность и развитие атомной энергетики" (приложения N 2 к Федеральной целевой программе "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года) - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней с момента его изготовления в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации

А.В. Харланов