Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 апреля 2003 г. N 39-Г03-6 Суд обоснованно признал недействующим оспариваемое Приложение к Закону области в части установления отчислений в бюджет области налога на доходы (подоходного налога) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, поскольку Закон не внес доли федеральных налогов в перечень других собственных доходов местных бюджетов, а установил, что закрепление данных долей за местными бюджетами должно быть произведено законом субъекта РФ и только после такого закрепления указанные доли подлежат перечислению налогоплательщиками непосредственно в местные бюджеты

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 апреля 2003 г. N 39-Г03-6

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 3 апреля 2003 г. дело по заявлениям органов местного самоуправления муниципальных образований Курской области: "Город Курск", "Город Льгов", "Город Суджа", "Город Рыльск", "Поселок Солнцево", "Поселок Конышевка", "Поселок Прямицыно" и "Поселок Коренево" о частичном признании недействующим и не подлежащим применению Приложения N 2 к Закону Курской области от 30 декабря 2002 г. N 61-ЗКО "Об областном бюджете на 2003 год", по их кассационным жалобам на решение Курского областного суда от 31.01.2003 г., которым указанные требования органов муниципальных образований удовлетворены частично.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации С.В.Н., объяснения представителей органов местного самоуправления указанных муниципальных образований Ц.Н.О., Ц.И.О., Ч., К., председателя Собрания депутатов муниципального образования "Поселок Коренево" И., представителей Курской областной Думы П. и С.Н.Ю., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Курское городское собрание, Льговский городской Совет депутатов, Собрания депутатов муниципальных образований "Поселок Солнцево", "Поселок Конышевка", "Поселок Прямицыно", "Поселок Коренево" и Администрации муниципальных образований "Город Курск", "Город Рыльск" и "Город Суджа" обратились в суд с заявлениями о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия Приложения N 2 к Закону Курской области от 30.12.02 г. N 61-ЗКО "Об областном бюджете на 2003 год" в части установления нормативов отчислений в бюджет Курской области доходов от федеральных налогов, переданных в консолидированный бюджет Курской области; налога на доходы физических лиц; акцизов по подакцизным товарам (Курское городское собрание, Льговский городской Совет депутатов, Собрание депутатов пос. Солнцево и Администрации г.г. Курска и Рыльска) и налога с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения (Администрация г. Рыльска), а также о понуждении Курской областной Думы привести данное Приложение N 2 в соответствие с требованиями федерального законодательства. Заявленные требования обосновываются тем, что в нарушение требований ст. 7, 9 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст. 6, 7, 15, 30, 56 и 63 Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ данным Приложением N 2 все доходы от федеральных налогов - налога на доходы физических лиц и акцизов (за исключением акциза на бензин автомобильный), переданные Федеральным законом от 24.12.02 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" в консолидированные бюджеты субъектов РФ, зачислены в доход бюджета Курской области.

Представитель Курской областной Думы в судебном заседании с заявленными требованиями не согласилась и пояснила, что налог на доходы физических лиц и акцизы являются федеральными налогами, которые по соответствующим нормативам в качестве регулирующих доходов были переданы в 2003 г. в консолидированный бюджет Курской области и их распределение в порядке бюджетного регулирования между бюджетом Курской области и местными бюджетами является правом, а не обязанностью субъекта РФ; положения п.п. 4 и 5 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", как относящие доли указанных налогов к собственным доходам местных бюджетов и устанавливающие порядок закрепления субъектом РФ на постоянной основе за местными бюджетами указанных долей, противоречат ст.ст. 7 и 8 Бюджетного кодекса РФ и в силу Федерального закона "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ" применяться не могут.

Решением Курского областного суда от 31.01.2003 г. заявленные указанными муниципальными образованиями требования удовлетворены частично.

Признано недействующими и не подлежащим применению Приложение N 2 к Закону Курской области от 30.12.2002 года N 61-ЗКО "Об областном бюджете на 2003 год" в части установления отчислений в бюджет Курской области 100% налога на доходы физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (код подстатьи Классификации доходов бюджетов РФ - 1010205), в составе отчислений от налога на доходы физических лиц (код статьи Классификации доходов бюджетов РФ - 1010200).

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационных жалобах органов местного самоуправления муниципальных образований ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении всех заявленных требований. В обоснование этого делаются ссылки на ошибочное, по мнению заявителей, толкование судом норм материального права, необоснованное придание положениям Бюджетного Кодекса Российской Федерации "обратной силы", неправильное понимание терминов "разграничение" и "закрепление" в отношении к долям налогов, ставшими собственными доходами того или иного бюджета, оставление без внимания положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации, а также ранее состоявшихся судебных постановлений.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит постановленное по данному делу решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

В соответствии с преамбулой Бюджетного кодекса РФ, введенного в действие с 1 января 2000 года, он служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ. В силу ч. 1 ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 Кодекса. В силу ч. 2 ст. 2 БК РФ нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой этой же статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу. В случае противоречия между Кодексом и нормативными правовыми актами, предусмотренными частью первой настоящей статьи, применяется настоящий Кодекс.

Как усматривается по материалам дела Закон Курской области "Об областном бюджете на 2003 год" N 61-ЗКО принят Курской областной Думой и подписан Губернатором Курской области 30.12.2002 г., опубликован в газете "Курская правда" 31.12.2002 г. и вступил в силу со дня его подписания (ст. 52 Закона). Приложением N 2 к данному Закону все доходы от налога на доходы физических лиц (код бюджетной классификации РФ - 1010200), акцизов по подакцизным товарам (код - 1030200) и налогу с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения (код - 1090404), распределенные Федеральным законом от 24.12.2002 г. N 176-ФЗ в консолидированные бюджеты субъектов РФ, переданы в бюджет Курской области, то есть по данным налогам норматив отчислений в бюджеты муниципальных образований Курской области (местные бюджеты) установлен 0%.

Данное обстоятельство и явилось поводом для обращения ряда муниципальных образований в суд с указанными жалобами.

В соответствии со ст. 19 Закона РФ от 27.12.91 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в РФ" в ред. Федерального закона от 05.08.2000 г. N 118-ФЗ (изменения вступили в силу с 01.01.01 г.) налог на добавленную стоимость (п.п. "а" п. 1), акцизы (п.п. "б" п. 1), налог на прибыль организаций (п.п. "к" п. 1) и налог на доходы физических лиц (п.п. "в" п. 1) относятся к федеральным налогам. Действовавшая до 01.01.01 г. редакция данной статьи в п.п. "в" п. 1 предусматривала налог на доходы банков, а в п.п. "л" п. 1 - подоходный налог с физических лиц. Подпункт "л" п. 1 Федеральным законом от 05.08.2000 г.

В ст. 1 Федерального закона от 25.09.97 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон), действовавшей до 01.01.2000 г., содержалось определение понятия "собственные доходы" местных бюджетов, к которым в части налоговых платежей относились: 1) налоговые платежи, вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты (то есть местные налоги); 2) налоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами; 3) налоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе законами субъектов РФ.

Судом правильно учтено, что ст. 7 Закона, раскрывая понятие "собственных доходов местных бюджетов", определяет и источники их формирования, относя к ним.

1) местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами (п.п. 1 и 2 ст. 7); 2) другие собственные доходы местных бюджетов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе данным Законом, т.е. Федеральным законом, (п.п. 1 и 3 ст. 7) в том данным Законом, т.е. Федеральным законом, (п.п. 1 и 3 ст. 7) в том числе, не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества (п/п 2 п. 3) и подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (п.п. 9 п. 3 ст. 7) 3) доли федеральных налогов (подоходного налога с физических лиц, налога на прибыль, налога на добавленную стоимость и акцизов), распределенные и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе в порядке, предусмотренном п. 5 ст. 7 (п.п. 1 и 4 ст. 7). При этом п. 5 ст. 7 Закона устанавливает, что размеры и расчет минимальных долей налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, определяются и производятся законодательными органами субъекта РФ.

В этой связи следует согласиться с выводом суда о том, что тем самым Закон не внес указанные в п. 4 ст. 7 доли федеральных налогов, в том числе подоходного налога и акцизов, в перечень других собственных доходов местных бюджетов, закрепленных за последними самим Законом (п. 3 ст. 7), а выделил их в отдельный пункт 4 ст. 7, установив, что закрепление данных долей за местными бюджетами должно быть произведено законом субъекта РФ, и только после такого закрепления указанные доли подлежат перечислению налогоплательщиками непосредственно в местные бюджеты.

Правильным является и суждение суда о том, что само установление пунктом 4 ст. 7 Закона порядка исчисления размеров долей указанных в нем федеральных налогов, относящихся к собственным доходам местных бюджетов, не может быть признано фактическим закреплением федеральным законодательством на постоянной основе долей федеральных налогов за местными бюджетами, поскольку такое закрепление согласно Закону (п. 5 ст. 7) еще должно быть произведено законодательным органом субъекта РФ, который сначала должен произвести расчет конкретных размеров данных долей, исходя из общего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из указанных налогов, из среднего уровня соответствующих федеральных налогов по субъекту РФ, а также по фактическим данным базового года; законодательный орган субъекта РФ: производит расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями (то есть еще не закрепленных); устанавливает доли соответствующих налогов, закрепляемых на постоянной основе (то есть закрепляемых законодательным органом субъекта РФ).

С 01.01.2000 года введен в действие Бюджетный кодекс (БК) РФ, в соответствии со ст. 47 которого, собственными доходами бюджетов являются виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ, и к ним относятся налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами только законодательством РФ. Следовательно, доходы, закрепляемые за местными бюджетами на постоянной основе законами субъекта РФ, к собственным доходам местных бюджетов не отнесены.

Федеральным законом от 09.07.99 г. N 159-ФЗ "О введении в действие БК РФ" признана утратившим силу лишь ст. 1 Закона, содержащая определение основных понятий, используемых в Законе, и, в частности, понятия "собственные доходы" местных бюджетов. В связи с введением в действие БК РФ, исключившего из определения понятия "собственные доходы" доходы, закрепляемые за местными бюджетами на постоянной основе законами субъекта РФ, данное понятие, используемое в Законе, в т.ч. в п. 4, 5 статьи 7 в силу ст. 7 ФЗ от 09.07.99. N 159-ФЗ может применяться лишь в части, не противоречащей БК РФ. Следовательно, распределенные, рассчитанные и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе законодательным органом субъекта РФ в соответствии с п.п. 4, 5 ст. 7 Закона доли федеральных налогов, указанных в п. 4, с 1 января 2000 года не являются собственными доходами местных бюджетов.

Данный вывод суда мотивирован и иными доводами, сделанными судом на основе анализа норм налогового законодательства.

В его развитие судом правильно обращено внимание на то, что, если доли указанных в п. 4 ст. 7 Закона федеральных налогов не являются местными налогами и не закреплены на постоянной основе за местными бюджетами федеральным законом, то они согласно ст. 61 БК РФ могут быть переданы в местные бюджеты только как отчисления от федеральных регулирующих налогов и только в порядке ст. 52 БК РФ (ст. 58 БК РФ определяет порядок передачи субъектом РФ его собственных доходов, ст. 63 БК РФ - порядок передачи собственных доходов местных бюджетов бюджетам других уровней).

В соответствии со ст. 52 БК РФ собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в РФ". Однако федеральными законами о федеральных бюджетах на очередной финансовый год, начиная со дня введения в действие Закона, нормативы отчислений от федеральных налогов, указанных в п. 4 ст. 7 Закона, непосредственно в местные бюджеты не устанавливались; в указанных законах устанавливались нормативы отчислений от данных налогов лишь в бюджеты субъектов РФ (по 2001 г.) или в консолидированные бюджеты субъектов РФ (в 2002 г.) Какого-либо федерального закона, предусматривающего передачу доходов от данных налогов в местные бюджеты по нормативам, установленным Законом (то есть Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в РФ"), после введения в действие последнего не принималось.

В этой связи следует согласиться и с суждением суда о том, что нормативы, по которым федеральные налоги могут в соответствии со ст. 52 БК РФ передаваться федеральным законодателем в местные бюджеты, установлены лишь в п. 4 ст. 7 Закона, поскольку в пункте 3 данной статьи указанные в нем доходы закреплены за местными бюджетами на постоянной основе и, следовательно, действие в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Анализ положений, содержащихся в ст.ст. 47, 52 и 61 Бюджетного кодекса Российской Федерации свидетельствует, что законодатель отнес доли федеральных налогов, указанные в п. 4 ст. 7 Закона, к регулируемым доходам, которые отчисляются в местные бюджеты, по установленным нормативам (ст. 48 БК РФ), а не к собственным доходам местных бюджетов, к которым относятся лишь виды доходов, закрепленные на постоянной основе за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

По смыслу ст. 52 БК РФ, введенной в действие с 01.01.2000 г., поскольку доходы от федеральных налогов "могут передаваться" в местные бюджеты по нормативам, установленным Законом (а не "передаются" или "должны передаваться"), такая передача указанных доходов является правом федерального законодателя.

Таким образом, вывод суда о том, что положения п.п. 4 и 5 ст. 7 Закона от 10.09.97 г. противоречат в указанной части Бюджетному кодексу РФ и потому применению не подлежат, следует признать правильным.

В связи с этим Бюджетным кодексом РФ право закреплять за местными бюджетами или передавать в местные бюджеты на постоянной основе указанные в п. 4 ст. 7 Закона федеральные налоги (за исключением доли налога на прибыль организаций) субъекту РФ не предоставлено.

Доводы заявителей со ссылкой на ст. 56 БК РФ о том, что пропорции разграничения указанных налогов на постоянной основе между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами определены Законом, а также о том, что доходы от федеральных налогов, передаваемые в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам, не относятся к доходам бюджета субъекта РФ, не основаны на нормах действующего законодательства.

Следовательно, доходы от указанных налогов не являются доходами местных бюджетов в 2003 г. и потому уменьшения доходов местных бюджетов в результате неустановления отчислений от данных налогов в местные бюджеты оспариваемым Законом Курской области не произведено. Данные выводы полностью соответствуют положениям ст. 131 БК РФ, в соответствии с которыми компенсации подлежит лишь снижение (выпадение) доходов, возникшее в результате принятия соответствующих решений в течение финансового года, то есть когда соответствующие средства в установленном порядке уже были выделены в местные бюджеты на данный финансовый год и потому стали доходами этих бюджетов. В связи с этим невыделение оспариваемым Законом Курской области на 2003 г. отчислений в местные бюджеты по указанным налогам не может быть признано лишением органов местного самоуправления доходов местных бюджетов, что не влечет обязанность компенсировать их за счет областного бюджета.

Таким образом, указанные заявителями доли федеральных налогов - налога на доходы физических лиц (подоходного налога) (за исключением подоходного налога с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица), а также акцизов - собственными доходами местных бюджетов не являются, на постоянной основе федеральным законодательством за местными бюджетами не закреплены, в федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год либо в другом федеральном законе на их передачу в местные бюджеты по нормативам, установленным Законом, либо по нормативам, установленным на долговременной основе (на срок не менее трех лет) не указано. Следовательно, переданные в консолидированные бюджеты субъектов РФ Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" отчисления от данных налогов являются регулируемым доходом консолидированного бюджета субъекта РФ и местные бюджеты в силу ст.ст. 48 и 58 БК РФ является правом субъекта РФ, к компетенции которого ст. 8 БК РФ отнесено составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта РФ и консолидированного бюджета субъекта РФ. Обязанности передать часть регулирующих доходов в местные бюджеты на субъект РФ действующим законодательством не возложено.

Данный вывод суда является о обоснованным, так как соответствует требованиям действующего законодательства.

Следует согласиться и с выводом суда о том, что указанный в п.п. 9 п. 3 ст. 7 Закона подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, с 01.01.01 г. является налогом на доходы физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, подтверждается и приказом МНС РФ от 14.10.99 г. N АП-3-08/326 "Об утверждении форм налоговых уведомлений" в редакции от 14.10.02 г., которым утверждена форма N 2 уведомления на уплату подоходного налога с доходов физического лица и наименование данного уведомления изложено как "Налоговое уведомление на уплату подоходного налога (налога на доходы)".

Таким образом, поскольку п.п. 9 п. 3 ст. 7 Закона утратившим силу не признан и его действие на 2003 г. не приостановлено, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" доход от налога на доходы физических лиц, включающий в себя и доход от налога на доходы физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в качестве регулирующего дохода передан в консолидированный бюджет субъекта РФ, часть закрепленного подпунктом 9 п. 3 ст. 7 Закона за местными бюджетами налога на доходы физических лиц (подоходного налога) в виде налога на доходы физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (подоходного налога) подлежала передаче субъектом РФ в местные бюджеты законом субъекта РФ о бюджете на 2003 г.

В связи с изложенным судом сделан правильный вывод о том, что оспариваемое Приложение N 2 к Закону Курской области "Об областном бюджете на 2003 год" в части установления отчислений в бюджет Курской области 100% налога на доходы (подоходного налога) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, противоречит положениям п.п. 9 п. 3 ст. 7 Закона и ст. 47 БК РФ и заявления о признании данного Приложения в указанной части недействующим и не подлежащим применению подлежат удовлетворению.

Иные требования заявителей судом обоснованно оставлены без удовлетворения.

Правильная оценка дана судом и ссылкам представителей заявителей на иные состоявшиеся судебные постановления.

Доводы кассационных жалоб являлись предметом судебного исследования и им дана судом надлежащая правовая оценка.

В отношении утверждения о том, что надлежащим образом о судебном заседании не были извещены администрация МО "Поселок Солнцево" и "Поселок Конышевка" то с ним следует не согласиться, так как в материалах дела имеется телефонограмма, т.е. документ фиксирующий извещение указанных лиц о времени и месте судебного заседания (л.д. 3).

При таких обстоятельствах вынесенное по данному делу решение суда является законным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения, а кассационные жалобы заявителей без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Курского областного суда от 31.01.2003 г. оставить без изменения, кассационные жалобы органов местного самоуправления муниципальных образований Курской области: "г. Льгов", "Поселок Коренево", "Поселок Солнцево", "Поселок Конышевка", "Поселок Прямицино", Администрации г. Курска и Курского городского Собрания, Администрации г. Рыльска - без удовлетворения.