Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 марта 2003 г. N 55-Г03-2 Суд удовлетворил требования о признании противоречащими федеральному законодательству закона субъекта РФ о местном самоуправлении, поскольку должность главы местного самоуправления может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования и субъект РФ не вправе устанавливать в своих законах и других нормативных правовых актах нормы, предусматривающие образование должности главы местного самоуправления в соответствии с законом субъекта РФ и проведение их выборов до того, как население муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 марта 2003 г. N 55-Г03-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Республики Хакасия о признании отдельных норм Закона Республики Хакасия от 17.11.98 г. N 42 "О местном самоуправлении в Республике Хакасия" (в редакции Закона от 27.09.02 г. N 48) противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не влекущими правовых последствий по кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 13 января 2003 г., которым заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Б., заключение прокурора Генеральной прокуроры Российской Федерации В., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании пункта 2 статьи 14; абзаца 2 пункта 3 статьи 14; пункта 4 статьи 14; пункта 5 статьи 15; пункта 1 статьи 25; статьи 27; пункта 1 статьи 28; статьи 29; статьи 31; статьи 32; статьи 33; подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 78 - всех указанных норм в части наименования представительного органа Советом депутатов; абзаца 2 пункта 1 статьи 15;статьи 18; пункта 2 статьи 25; пункта 2 статьи 28; статьи 30; статей 34-45; статьи 84 в части применения норм, признанных противоречащими федеральному законодательству вступившим в законную силу решением суда и в части указания на применение статей 34-45; статьи 86 в части проведения выборов глав администраций муниципальных образований в соответствии с Законом Республики Хакасия "О местном самоуправлении в Республике Хакасия", в срок установленный Верховным Советом Республики Хакасия, указанного закона, противоречащими федеральному законодательству, недействующими, не влекущими правовых последствий.

В судебном заседании прокурор РХ уточнил свои требования, отказавшись от заявления в части признания недействующим пункта 2 статьи 25 Закона РХ..

Определением Верховного Суда Республики Хакасия от 13 января 2003 года отказ принят, производство в этой части по делу прекращено.

В остальной части требования, изложенные в заявлении, прокурор поддержал, ссылаясь на то, что положения оспариваемых норм Закона РХ, определяющие структуру органов местного самоуправления в Республике Хакасия, наименования и полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, а также иных органов местного самоуправления и иных должностных лиц, порядок и срок их выборов ограничивают права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и осуществление местного самоуправления.

Представители Верховного Совета Республики Хакасия требования прокурора РХ не признали, пояснив, что положения оспариваемых норм Закона Республики Хакасия соответствуют Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действующим положениям статей 49-76 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 13 января 2003 г. заявление удовлетворено частично. Признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня издания следующие положения Закона Республики Хакасия от 17.11.1998 г. N 42 "О местном самоуправлении в Республике Хакасия" (в редакции от Закона от 27.09.02 г. N 48) п. 5 ст. 15, п. 2 и абзац 2 п. 3 , п. 4 ст. 14, п. 1 ст. 25, ст. 27, п. 1 ст. 28, ст. 29, ст. 31, ст. 32, ст. 33, п/п 2 и 3 п. 1 ст. 78, все указанные нормы в части наименования представительного органа Советом депутатов, абзац 2 п. 1 ст. 15, ст. 18, п. 2 ст. 28, ст.ст. 30, 34, 36-45, ст. 84 в части указания на применение ст.ст. 17, 26, 37-45 Закона (часть 1) и п. 3 ст. 28 (часть 2), ст. 86 в части проведения выборов глав администраций муниципальных образований, глав муниципальных образований в соответствии с оспариваемым законом, в срок установленный Верховным Советом Республики Хакасия.

В удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащей ст. 84 закона Республики Хакасия в части указания на применение положений ст.ст. 34, 35, 36 Закона отказано.

В кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным применением и толкованием норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской не находит оснований для ее удовлетворения.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (статья 131, часть 1), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).

В числе гарантий местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

Вопросы общих принципов организации системы органов местного самоуправления, в силу пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно п. 2 и п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года. Далее Федеральный закон).

Согласно пункту 3 статьи 7 упомянутого Федерального закона законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и данному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесено установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований (п. 11 ст. 5, п. 3 ст. 13 упомянутого Федерального закона).

Этим же Федеральным законом отнесено к исключительному ведению муниципальных образований вопросы местного значения, а именно, принятие уставов муниципальных образований, в которых указывается структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 1, подпункт 1 пункта 2 статьи 6, подпункты 4 и 5 пункта 1 статьи 8).

В силу пунктов 1, 2, 5, 6 статьи 14 упомянутого Федерального закона к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В муниципальном образовании является обязательным наличие выборных органов местного самоуправления, структура которых определяется населением муниципального образования самостоятельно.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены уставом муниципального образования (ст. 16 Федерального закона).

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

На основании изложенных норм, судом правильно сделан вывод о том, что должность главы местного самоуправления может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования и субъект Российской Федерации не вправе устанавливать в своих законах и других нормативных правовых актах нормы, предусматривающие образование должности главы местного самоуправления в соответствии с законом субъекта РФ и проведение их выборов до того, как население муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования.

Исходя из изложенного, суд правильно указал, что установление образования должности главы администраций муниципальных образований, порядка и срока их выборов (абзац 2 п. 1 ст. 15, ст. 86 Закона РХ), иного выборного должностного лица - председателя Совета депутатов (п. 2 ст. 28, ст. 30 Закона Р.Х.), определение их полномочий, в том числе и по вопросу созыва и ведения сессии представительного органа (п. 2 ст. 28 Закона РХ) в муниципальных образованиях, в которых еще не приняты уставы и не введены эти должности, а также порядок и сроки их выборов, нарушают право населения муниципального образования на свободный выбор организационных структур местного самоуправления, противоречат действующему федеральному законодательству.

Согласно пункту 1 статьи 14 Закона РХ наименование представительного органа местного самоуправления на территории Республики Хакасия определено как Совет депутатов. Указание на данное наименование представительного органа местного самоуправления содержится также в пункте 2 и 4 статьи 14, абзаце 2 пункта 3 статьи 14, пункте 5 статьи 15, пункте 1 статьи 25, статье 27, пунктах 1 и 2 статьи 28, статьях 29-33, подпункте 1 статьи 38, подпунктах 2 и 3 пункта 1 статьи 78, определяющих численный состав, структуру и порядок формирования представительного органа местного самоуправления, срок его полномочий, порядок созыва и ведения сессий, правовой статус и гарантии депутатов и иные вопросы его деятельности.

Судом правильно сделан вывод, что указанные нормы Закона РХ противоречат пункту 4 статьи 14 Федерального закона, согласно которому наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций и внесение в# Законом РХ от 27 сентября 2002 г. N 48 в п. 1 ст. 14 оспариваемого закона изменений, не устранило имеющиеся противоречие федеральному законодательству, так как в оспариваемых нормах четко закреплено наименование представительных органов на всей территории Республики Хакасия - "Совет депутатов".

Статьей 18 Закона РХ регулируются вопросы деятельности заместителя главы администрации муниципального образования, главы муниципального образования, в том числе и в случае отсутствия главы муниципального образования.

Данная норма противоречит пункту 6 статьи 14 Федерального закона, закрепляющего принцип самостоятельного определения населением структуры местного самоуправления, и статье 17 этого закона, в силу которой иные должностные лица, помимо предусмотренных статьями 15 и 16 Федерального закона, могут быть предусмотрены только уставом и учитывает, что при отсутствии правовых оснований для установления законом субъекта РФ должности главы администрации муниципального образования, главы муниципального образования нет оснований и к установлению должностей их заместителей.

Правильным, основанным на законе, является и вывод суда о признании противоречащими федеральному законодательству ст.ст. 34, 36-45 Закона РХ поскольку в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 17 Федерального закона в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных в статьях 15 и 16 настоящего Федерального закона, могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, уставами же, в соответствии с законами субъектов, определяются наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются (пункт 3 статьи 17 Федерального закона).

Закрепив в Законе Республики Хакасия положения, касающиеся деятельности иных органов местного самоуправления и иных должностных лиц, Верховный Совет Республики Хакасия превысил предоставленные ему статьей 5 Федерального Закона полномочия в области местного самоуправления.

Статьей 84 Закона Республики Хакасия установлено, что полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные статьями 17-19, 26, 37-46 настоящего Закона, в части, не противоречащей Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закону Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", осуществляются соответствующими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, образуемыми (избираемыми, назначаемыми) в соответствии с Федеральным законом.

До принятия регламента представительного органа местного самоуправления или иного правового акта, определяющего порядок деятельности указанного органа, применяются статьи 27-29 настоящего Закона.

Решением Верховного Суда РХ от 8 мая 2002 г., вступившим в законную силу, положения статей 17, 26, пункта 3 статьи 28 Закона РХ признаны противоречащими федеральному законодательству, а положения статей 37-45 обоснованно признаны таковыми обжалуемым решением. При таких обстоятельствах требование прокурора РХ о признания статьи 84 Закона РХ в части указания на применение вышеперечисленных правовых норм недействующей и не влекущей правовых последствий, правильно судом удовлетворено, поскольку в части применения правовых норм, признанных судом незаконными, данная статья Закона Республики Хакасия (в указанной части), не может быть признана соответствующей федеральному законодательству.

Доводы кассационной жалобы Верховного Совета РХ о том, что положения оспариваемых прокурором норм Закона Республики Хакасия соответствуют федеральному законодательству, основаны на ином толковании норм материального права, которые нельзя признать правильными, а поэтому доводы жалобы не могут служить основанием к отмене решения суда.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 13 января 2003 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Верховного Совета Республики Хакасия - без удовлетворения.