Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 января 2003 г. N 59-Г02-22 Оспариваемые нормы регионального законодательства, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в форме роспуска представительного органа местного самоуправления и досрочного прекращения полномочий Главы муниципального образования путем отрешения его от должности, признаны недействительными, поскольку представительные органы государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления не наделены правом досрочного прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 января 2003 г. N 59-Г02-22

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании 17 января 2003 г. по кассационным жалобам Амурского областного Совета народных депутатов и Администрации Амурской области на решение Амурского областного суда от 13 ноября 2002 г. дело по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании п. 1 ст. 3, п.п. "в" п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 15 закона Амурской области от 29.12.1997 года N 46-ОЗ "О статусе выборного должностного лица органа местного самоуправления" противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации З.Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

18 декабря 1997 года Амурским областным Советом народных депутатов был принят закон Амурской области N 46-ОЗ "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Амурской области".

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству п. 1 ст. 3, п.п. "в" п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 15 этого закона Амурской области, обосновывая свои требования тем, что в соответствии с п. 1 ст. 3 данного областного закона срок полномочий выборного должностного лица установлен - 4 года.

Указанная норма противоречит п.п. 1, 2 ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и подпункту 6 п. 1 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Заявитель считает, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации, сроков полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления недопустимо.

Установление пунктом 1 ст. 3 закона Амурской области N 46-ОЗ четырехлетнего срока полномочий выборного должностного лица лишает муниципальные образования Амурской области права самостоятельно в своих уставах устанавливать сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законом.

Согласно подпункту "в" п. 1 ст. 4 закона Амурской области N 46-ОЗ одним из оснований досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица является его отзыв представительным органом в порядке, установленном областным законодательством и уставом муниципального образования.

Указанная норма, по мнению прокурора, противоречит п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающей возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления населением в соответствии с уставом муниципальных образований и законами субъектов Российской Федерации. Возможность отзыва указанных лиц представительными органами Законом не предусматривается. Кроме того, указанная норма закона противоречит ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающей ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в форме роспуска представительного органа местного самоуправления и досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования путем отрешения о должности. Полномочиями по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления представительные органы не наделены.

Пунктом 1 ст. 15 закона Амурской области "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Амурской области" установлено, что выборное должностное лицо не может быть освобождено от должности должностными лицами органов государственной власти области, должностными лицами органов местного самоуправления. По мнению заявителя, эта норма противоречит ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой предусмотрено право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и Президента Российской Федерации в ряде установленных этим Федеральным законом случаев досрочно отрешать от должности глав муниципальных образований.

Решением Амурского областного суда от 13 ноября 2002 г. заявление заместителя генерального прокурора Российской Федерации о признании п.п. "в" п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 15 закона Амурской области "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Амурской области" было удовлетворено. В части оспаривания п. 1 ст. 3 закона Амурской области "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Амурской области" производство по делу было судом прекращено по п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР.

В кассационных жалобах Амурского областного Совета народных депутатов и Администрации Амурской области поставлен вопрос об отмене решения в части удовлетворения требований прокурора, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.

В соответствии со ст.ст. 4, 15 и 76 Конституции Российской Федерации, законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Вывод суда о том, что п.п. "в" п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 15 закона Амурской области закона Амурской области "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Амурской области" противоречат нормам федерального законодательства, является правильным.

Из материалов дела усматривается, что в соответствии п.п. "в" п. 1 ст. 4 обжалуемого областного закона предусмотрено, что одним из оснований досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица является его отзыв представительным органом в порядке, установленном областным законодательством и уставом муниципального образования. В п. 1 ст. 15 данного закона установлено, что выборное должностное лицо не может быть освобождено от должности должностными лицами органов государственной власти области, должностными лицами органов местного самоуправления.

Вывод суда о том, что подпункт "в" п. 1 ст. 4 закона Амурской области противоречит п. 5 ст. 18 Федерального закона N 154-ФЗ от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым предусмотрена возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления населением в соответствии с уставом муниципальных образований и законами субъектов Российской Федерации, основан на правильном толковании и применении данной нормы материального права и является правильным. Возможность отзыва указанных лиц представительными органами федеральным законодательством не предусмотрена.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей Злобина и Ю.А., Хнаева А.Г. изложена правовая позиция, применимая и по настоящему делу.

Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131 часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (статья 3 часть 2; статьи 12 и 130 часть 2, Конституции Российской Федерации). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.

Оспариваемая прокурором нома областного закона правильно признана судом противоречащей и ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающей ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в форме роспуска представительного органа местного самоуправления и досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования путем отрешения его от должности. Представительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления не наделены правом досрочного прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления.

Пункт 1 ст. 15 оспариваемого прокурором областного закона противоречит ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которой предусмотрены основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования путем отрешения от должности и указаны должностные лица, которым предоставлено такое право.

Закон Амурской области от 26.09.2002 года N 129-ОЗ "Об официальном толковании п.п. "в" п. 1 ст. 4 и п. 1 ст. 15 закона Амурской области "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Амурской области", как правильно отмечено в решении суда, не устранил указанные противоречия норм областного закона федеральному законодательству, а дал официальное толкование принятых норм, с которым суд обоснованно не согласился, поскольку такое толкование сводится к сужению и сокращению понятий выборного должностного лица местного самоуправления и должностного лица органов государственной власти субъекта, предусмотренных Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", уставом Амурской области.

Пункт первый ст. 3 закона Амурской области "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Амурской области", которым определен срок полномочий выборного должностного лица четыре года, действительно противоречит п.п. 1, 2 ст. 8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и подпункту 6 п. 1 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 года, согласно которым срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух лет и более пяти лет.

Установление четырехлетнего срока полномочий выборного лица лишает муниципальные образования Амурской области права самостоятельно устанавливать сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления в своих уставах с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

В п. 1 ст. 3 закона области "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Амурской области" внесены изменения законом N 128-ОЗ от 26 сентября 2002 года, который был принят в установленном порядке и опубликован в газете "Амурская правда" 03.10.2002 года в номерах 276-277. Указанный пункт изложен в следующей редакции: "срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается в уставе муниципального образования в пределах, определенных федеральным законом".

Поскольку Совет народных депутатов устранил противоречия в п. 1 ст. 3 закона Амурской области "О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Амурской области", заявление заместителя Генерального прокурора в этой части подлежит прекращению производством по п. 4 ст. 219 ГПК РСФСР.

На основании изложенного, руководствуясь п. 1 ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Амурского областного суда от 13 ноября 2002 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Амурского областного Совета народных депутатов и Администрации Амурской области - без удовлетворения.