Вопрос: Какие полномочия возможно закрепить в уставе муниципального образования за представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования? (ответ Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления)

Какие полномочия возможно закрепить в уставе муниципального образования за представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования?

Следует отметить, что в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ сделан особый акцент на доминировании представительного органа: местное самоуправление "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы" (статья 3). Тем самым определяется субординация представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Указанный принцип реализуется в нормах Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Согласно частям 6 и 8 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; структура местной администрации также утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. При этом в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Нормы части 3 статьи 41 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривают, что основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. В части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ определены полномочия представительного органа муниципального образования, относящиеся к его исключительной компетенции. При этом в силу части 11 этой статьи иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Полагаем, что в силу указанных положений Европейской хартии местного самоуправления и Федерального закона N 131-ФЗ в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены полномочия представительного органа муниципального образования по утверждению положений о местной администрации муниципального образование, о её отраслевых (функциональных) и территориальных органах, по согласованию кандидатур назначения на должность заместителей главы местной администрации, руководителей её отраслевых (функциональных) и территориальных органов по представлению главы местной администрации.

Согласно пункту 9 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Нормы части 6.1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривают, что глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

- подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

- представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

В силу указанных положений Европейской хартии местного самоуправления и Федерального закона N 131-ФЗ в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации могут конкретизироваться контрольные полномочия представительных органов муниципальных образований. Они могут заключаться в возможности направления депутатских запросов к руководителям и должностным лицам местной администрации и её структурных подразделений, руководителям муниципальных предприятий и учреждений, получении информации по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа муниципального образования, рассмотрении и утверждении отчетов о деятельности данных руководителей и должностных лиц и о выполнении ими решений представительного органа муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации, в проведении депутатских проверок, осуществлении финансового контроля, в том числе контроля за использованием бюджетных средств и пр. Отраслевыми законодательными актами также могут быть установлены требования о предоставлении исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований и их структурными подразделениями представительным органам муниципальных образований периодических отчетов по определенным вопросам. Например, согласно статье 264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации отчет об исполнении местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается местной администрацией и направляется в соответствующий представительный орган муниципального образования и созданный им орган внешнего муниципального финансового контроля. При этом годовые отчеты об исполнении местных бюджетов подлежат утверждению муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Положения Федерального закона N 131-ФЗ предусматривают, что глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия (абзац 2 части 1 статьи 37).

Согласно части 6 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Нормами Федерального закона N 131-ФЗ не предусмотрена возможность установления требования о согласовании с представительным органом муниципального образования принятия местной администрацией муниципальных правовых актов.

Единоначалие, в противовес коллегиальности, - такой принцип управления, при котором руководитель лично принимает решения от имени органа в и несет персональную ответственность за деятельность возглавляемого органа. Это означает, что глава местной администрации единолично действует и принимает решения от имени местной администрации в целом по осуществлению, закрепленных за ним полномочий, по вопросам управления деятельностью местной администрации, в частности, издает правовые акты местной администрации, если иное не установлено федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации.

Полагаем, что установление требования о согласовании с представительным органом муниципального образования принятия местной администрацией муниципальных правовых актов не соответствует принципам единоначалия, на основании которых глава местной администрации должен руководить местной администрацией.

Согласно части 1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В то же время положения Федерального закона N 131-ФЗ не предусматривают возможность наделения главы муниципального образования статусом гаранта обеспечения самостоятельности местного самоуправления муниципального образования, согласованности и законности действий органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности перед жителями муниципального образования. Глава муниципального образования, исходя из пределов своей компетенции и субъективных факторов, не может гарантировать полное обеспечение реализации данных вопросов в соответствующем муниципальном образовании, а также нести во всех случаях ответственность за необеспечение решения данных вопросов. В связи с этим полагаем, что в уставе муниципального образования глава муниципального образования не может быть наделен указанным статусом.

Комитет Государственной Думы

по федеративному устройству

и вопросам местного самоуправления