Проблемы применения института контроля за соответствием расходов лиц, замещающих коррупционно-опасные должности, их доходам (Д.Е. Зайков, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 3, март 2017 г.)

Проблемы применения института контроля за соответствием расходов лиц, замещающих коррупционно-опасные должности, их доходам

Д.Е. Зайков,

кандидат юридических наук

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 3, март 2017 г., с. 5-10.

Одним из самых значимых и эффективных инструментов противодействия коррупции является осуществление контроля за соответствием расходов лиц, замещающих коррупционно-опасные должности*(1) (далее - обязанное лицо), их доходам (далее - контроль за расходами). Данный антикоррупционный институт, в отличие от большинства аналогичных, носит двойственный характер: с одной стороны, он представляет собой последующий контроль за приобретением имущества обязанными лицами на незаконные доходы, а с другой - по своей сути является превентивным, так как потенциальная угроза изъятия имущества, приобретенного на незаконные доходы, выступает мерой общей и частной превенции, поскольку обязанное лицо - имея в виду тщательный мониторинг реальных расходов на дорогостоящие объекты гражданского оборота - должно осознавать бессмысленность приобретения имущества на незаконные доходы и соответственно бесперспективность коррупционного поведения*(2).

Правовое регулирование контроля за расходами осуществляется Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ (далее - Закон N 230-ФЗ). Следует указать, что данный правовой акт был неоднозначно оценен юридическим сообществом, что было обусловлено, с одной стороны, введением нового правового института, хотя ранее и не известного отечественной правовой системе, однако потребность в котором была достаточно острой, а с другой стороны, многочисленными юридико-техническими недостатками, значительно снизившими эффективность контроля за расходами*(3).

Так, среди указанных недостатков можно выделить следующие:

- неясность содержания используемой терминологии: "законные доходы"*(4), "расходы"*(5), "три последних года, предшествующих совершению сделки"*(6), "сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства..."*(7);

- отказ законодателя при расчете общего дохода от учета доходов несовершеннолетних детей*(8);

- возможность обхода требований Закона N 230-ФЗ при разделении одной сделки, цена которой превышает общий доход обязанного лица и его супруги (супруга) за установленный период, на две, стоимость каждой из которых менее указанного дохода, совершаемых с незначительным периодом времени, но в разные календарные года*(9);

- отсутствие в Законе N 230-ФЗ ряда объектов гражданского права, в отношении сделок с которыми должен осуществляться контроль за расходами*(10)";

- отсутствие механизма, позволяющего осуществлять контроль за расходами в отношении притворных сделок, прикрывающих сделки, подпадающие под действие Закона N 230-ФЗ*(11).

Отдельные из неупомянутых недостатков были устранены посредством внесения изменений в Закон N 230-ФЗ*(12), в отношении других государственными органами даны разъяснения, позволяющие понять возможное толкование соответствующих норм права*(13).

Однако самым важным и неоднозначно воспринимаемым положением института контроля за расходами являются правовые последствия установления факта несоответствия расходов обязанного лица и соответствующих членов его семьи их общему доходу: обращение в судебном порядке в доход Российской Федерации объектов гражданского права, предусмотренных ч. 1 ст. 3 Закона N 230-ФЗ*(14), в отношении которых обязанное лицо не представило сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы*(15).

Реализация указанного положения основывается на подп. 8 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которого допускается принудительное изъятие по решению суда в доход Российской Федерации у собственника имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы.

Вместе с тем практика использования указанных норм выявила неопределенность порядка их реализации и неоднозначное толкование правоприменителями.

Так, судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда в апелляционном определении от 16 марта 2016 г. по делу N 33-623/2016 указала:

"Вывод суда первой инстанции в части относимости представленных в суд первой инстанции ответчиками в качестве доказательств источников средств, за счет которых совершена сделка купли-продажи жилого дома с земельным участком, расписок о привлечении заемных средств судебная коллегия считает не основанным на требованиях закона и полагает ошибочным суждение суда в указанной части в силу следующего.

В соответствии с положениями ст. 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства дела, которые в соответствии с законом должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другими доказательствами.

М. в справках о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих детей и своей супруги (далее - справки о доходах) не были представлены сведения о финансовых обязательствах по представленным в суд первой инстанции распискам, денежные средства, полученные по которым, значительно превышали 100-кратный размер минимальной оплаты труда".

Тем самым суд фактически ограничил право обязанного лица на представление доказательств приобретения им имущества на законные доходы: доказательства об источниках доходов, не указанных в справках о доходах, признаны судом недопустимыми.

Вместе с тем подобный подход представляется необоснованным.

Так, в силу ст. 1 и 17 Закона N 230-ФЗ основанием для обращения имущества в доход Российской Федерации является непредставление обязанным лицом сведений (здесь и далее курсив мой - Д.3.), подтверждающих их приобретение на законные доходы. В указанном контексте, с учетом положений ст. 3 Закона N 230-ФЗ, под сведениями понимается только информация, представляемая обязанным лицом в составе справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также об источниках получения средств, за счет которых совершена соответствующая сделка.

Согласно подп. 8 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации допускается принудительное изъятие по решению суда в доход Российской Федерации у собственника имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы.

В соответствии с ч. 1 ст. 55 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.

В качестве доказательств могут выступать любые сведения о фактах, отвечающие требованиям, предъявляемым процессуальным законом*(16).

Таким образом, прокурор принимает решение обратиться в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации соответствующего имущества на основании факта отсутствия сведений, а суд выносит по указанному заявлению решение на основании доказательств, в связи с чем причин ограничивать последние первыми не имеется.

По данному вопросу Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении N 26-П указал, что при рассмотрении дел об обращении имущества в доход Российской Федерации в связи с недоказанностью его приобретения на законные доходы необходимо учитывать весь объем законных доходов, которые были получены обязанным лицом и его супругой (супругом) и могли быть использованы для приобретения соответствующего имущества, в том числе законных доходов, не отраженных в представленных обязанным лицом сведениях в справке о доходах, расходах и об имуществе и обязательствах имущественного характера. При этом суд в подтверждение указанных обстоятельств вправе принимать любые допустимые гражданским процессуальным законодательством доказательства.

В вышеуказанном деле судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда выразила следующую позицию:

"В подп. 8 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации законодатель отнес обращение в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы, именно к мерам гражданско-правовой ответственности.

Вопреки требованиям ст. 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации стороной истца*(17) не представлено достаточных и допустимых доказательств приобретения ответчиками в целом спорного недвижимого имущества на незаконные доходы".

Следует указать, что Закон N 230-ФЗ не оперирует термином "незаконные доходы", что ставит под сомнение обоснованность его использования судом*(18). Анализ ст. 1, 3 и 17 Закона N 230-ФЗ позволяет прийти к выводу, что указанным правовым актом фактически установлена презумпция незаконности доходов, за счет которых обязанным лицом исполнена соответствующая сделка*(19). При этом бремя доказывания обратного возложено на обязанное лицо*(20)".

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что аналогичным образом должны быть распределены и обязанности по доказыванию в суде: прокурор должен доказать, что обязанным лицом не представлено сведений, подтверждающих приобретение спорного имущества на законные доходы, а обязанное лицо - доказать приобретение такого имущества на законные доходы.

И одной из самых актуальных проблем применения Закона N 230-ФЗ является вопрос о том, имеет ли значение размер денежных средств в общей стоимости приобретенного имущества по соответствующей сделке, в отношении которых обязанное лицо не представило подтверждение законности их происхождения?

Например, обязанным лицом приобретен земельный участок стоимостью 5,0 млн. руб., однако его общий доход и доход его супруги за последние три года, предшествующих отчетному периоду, составил 4,95 млн. руб. На 50,0 тыс. руб. обязанное лицо не представило доказательств, подтверждающих законность их происхождения. Каким образом в указанном случае поступать суду? Обращать в доход Российской Федерации весь земельный участок? Закон N 230-ФЗ других вариантов не предусматривает: размер доходов, в отношении которых обязанное лицо не представило подтверждение законности их происхождения, в общей стоимости предмета сделки не важен, значение имеет лишь сам факт их наличия.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении N 26-П, по буквальному смыслу подп. 8 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 17 Закона N 230-ФЗ предполагается, что имущество, в отношении которого обязанным лицом не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, подлежит изъятию в целом, независимо от того, что в какой-то части затраты на его приобретение могли быть произведены из законных доходов. Вместе с тем в отдельных случаях - особенно если при выявлении несоответствия расходов обязанного лица, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей за определенный период их общему доходу доля доходов, законность которых не доказана, оказывается незначительной - изъятие в целом имущества, происхождение которого презюмируется как незаконное, может повлечь в нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации несоразмерное целям борьбы с коррупцией ограничение прав указанных лиц, что, принимая во внимание право соответствующего собственника доказывать факт приобретения того или иного имущества на законные доходы, не исключает и право суда с учетом фактических обстоятельств конкретного дела обращать в доход государства только ту часть имущества, законность приобретения которой не доказана.

Цели ограничений конституционных прав и свобод должны быть не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения - адекватны этим целям и отвечать требованиям справедливости; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями следует использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры. Применительно к праву собственности это также означает, что его ограничения, вводимые федеральным законодателем, должны отвечать требованиям справедливости, разумности и соразмерности (пропорциональности), не могут затрагивать само существо данного права.

С учетом изложенного Конституционный Суд Российской Федерации указал на наличие у суда права при выявлении незначительного расхождения размера законных доходов и размера расходов на приобретение соответствующего имущества с учетом фактических обстоятельств конкретного дела определить ту его часть, которая приобретена на доходы, законность происхождения которых не доказана, и потому подлежит обращению в доход Российской Федерации.

Такой подход представляется оправданным, исключающим возможность нарушения права собственности обязанных лиц и соответствующих членов их семей, а также подтверждающим гарантию неприкосновенности частной собственности.

Кроме того, следует указать и на важный шаг, который был сделан Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении N 26-П в целях исключения возможности обхода закона: в случае реализации собственником имущества, в отношении которого не доказана законность происхождения доходов, направленных на его приобретение, на полученные от указанной сделки денежные средства может быть обращено взыскание в порядке, предусмотренном ст. 17 Закона N 230-ФЗ. Таким образом, отсутствие в настоящее время соответствующего правового регулирования не исключает возможности применения к обязанному лицу указанной меры государственного принуждения.

Изложенное свидетельствует о наличии ряда проблемных вопросов применения в деятельности по противодействию коррупции такого правового института, как контроль за расходами, и необходимости дальнейшего его совершенствования.

Библиографический список:

1. Миронов О.И. Обязанность военнослужащих по предоставлению сведений о расходах как инструмент профилактики коррупции в военных организациях [Текст] / О.И. Миронов // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2013. - N 11.

2. Зайков Д.Е. Противодействие коррупции: несовершенство правового регулирования и правоприменительной практики [Текст] / Д.Е. Зайков // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2014. - N 2.

3. Зайков Д.Е. Правовое регулирование контроля за соответствием расходов работников их доходам в целях противодействия коррупции [Текст] / Д.Е. Зайков // Законодательство. - 2014. - N 8.

4. Цветков А.С. Организация проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и соблюдения военнослужащими требований к служебному поведению [Текст] / А.С. Цветков // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2015. N 3.

5. Бессчасный С., Скорик В. Реализация института контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам [Текст] / С. Бессчасный, В. Скорик // Законность. - 2015. - N 11.

6. Корякин В.М. Полномочия военного прокурора по контролю за расходами военнослужащих и иных лиц, обязанных представлять сведения о расходах [Текст] / В.М. Корякин // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2015. - N 11.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Коррупционно-опасные должности в Министерстве обороны Российской Федерации и подведомственных ему организациях определены приказом Министра обороны Российской Федерации "О Перечне воинских должностей, должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие, работники, а также граждане при назначении на должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" от 4 апреля 2016 г. N 175.

*(2) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан" от 29 ноября 2016 г. N 26-П (далее - Постановление N 26-П).

*(3) См., напр.: Зайков Д.Е. Противодействие коррупции: несовершенство правового регулирования и правоприменительной практики // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 2; Цветков А.С. Организация проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и соблюдения военнослужащими требований к служебному поведению // Там же. 2015. N 3; Бессчасный С., Скорик В. Реализация института контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам // Законность. 2015. N 11; Корякин В.М. Полномочия военного прокурора по контролю за расходами военнослужащих и иных лиц, обязанных представлять сведения о расходах // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 11.

*(4) По мнению автора, это доходы, источник происхождения которых обязанным лицом подтвержден, при этом отсутствие таких доказательств автоматически переводит соответствующие доходы в разряд незаконных, а имущество, приобретенное на них, обращается в доход государства.

*(5) Подробнее, см.: Миронов О.И. Обязанность военнослужащих по предоставлению сведений о расходах как инструмент профилактики коррупции в военных организациях // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 11.

*(6) Указанный термин Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" был заменен на "три последних года, предшествующих календарному году, предшествующему году представления сведений" от 22 декабря 2014 г. N 431-ФЗ.

Проблемы толкования, которые создала предыдущая дефиниция, в основном разрешились, однако предложенный законодателем вариант замены термина сам по себе представляется чрезмерно усложненным для восприятия.

*(7) Какие сделки в указанном случае имеет в виду Закон N 230-ФЗ: только вещные, направленные на приобретение права собственности на соответствующий объект, или в том числе и обязательственные (например, договор аренды)?

Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" от 23 июня 2014 г. N 460 (далее - Указ Президента Российской Федерации N 460) предусматривает возможность представления сведений исключительно по расходам, в результате которых имущество приобретено в собственность (индивидуальную, долевую, общую).

*(8) Расходы несовершеннолетних детей учитываются, а их доходы - нет, что представляется необоснованным. При этом в отношении несовершеннолетних детей - наравне с супругой (супругом) - обязанное лицо подает сведения об их доходах, что позволяет публично контролировать такую информацию и учитывать доходы несовершеннолетних детей в общем доходе при определении оснований для возникновения обязанности подать сведения о расходах.

*(9) Например, 28 декабря 2016 г. и 17 декабря 2017 г. В таком случае обязанность подать сведения о расходах не возникает, как отсутствуют и основания для принятия решения об осуществлении контроля за расходами обязанного лица.

*(10) Например, ювелирные украшения, имущественные права, результаты работ и оказание услуг, также соответственно договор купли-продажи, договор цессии, договор подряда и договор возмездного оказания услуг.

Указанные договоры являются распространенными в гражданском обороте и вполне могут использоваться недобросовестными обязанными лицами в целях обхода закона.

*(11) Например, сделка дарения, прикрывающая сделку купли-продажи, в котором обязанное лицо выступает в качестве одаряемого (покупателя).

*(12) Например, в части установления соотношения общей суммы сделок, а не стоимости одной (каждой) сделки, подпадающих под действие Закона N 230-ФЗ, с общим доходом лица, замещающего коррупционно-опасную должность, и его супруги (супруга).

*(13) Указ Президента Российской Федерации N 460 не предусматривает возможность отнесения договора участия в долевом строительстве к сделкам, подпадающим под действие Закона N 230-ФЗ, однако п. 58 Методических рекомендаций по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки в 2016 году (за отчетный 2015 год), утвержденных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, такой "недостаток" устраняет. Данное обстоятельство позволяет соответствующим образом оценить толкование ч. 1 ст. 3 Закона N 230-ФЗ в части определения сделок, подпадающих под действие указанного правового акта.

*(14) Земельный участок, другой объект недвижимости, транспортное средство, ценные бумаги, акции (доли участия, пан в уставных (складочных) капиталах организаций).

*(15) Статья 17 Закона N 230-ФЗ.

*(16) Так, в качестве доказательств будут выступать и сведения, но не только они.

*(17) Прокурором.

*(18) Ср. с апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 1 февраля 2016 г. по делу N 33-282/2016.

*(19) Данная позиция, высказанная автором в 2014 г. (Зайков Д.Е. Правовое регулирование контроля за соответствием расходов работников их доходам в целях противодействия коррупции // Законодательство. 2014. N 8), изложена в п. 5.2 Постановления N 26-П.

*(20) Подобное решение, на взгляд автора, вряд ли можно назвать правильным, особенно с учетом публично-правового характера отношений, связанных с противодействием коррупции. Такой подход можно обосновать только нежеланием законодателя возлагать на прокурора трудновыполнимую обязанность по доказыванию факта приобретения имущества обязанным лицом (соответствующими членами его семьи) на незаконные доходы.