Касымов Р.Ш. Проблемы организации регулярных перевозок по регулируемым и нерегулируемым тарифам в связи с вступлением в силу федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ (под ред. д.ю.н. С.Д. Могилевского и д.ю.н. М.А. Егоровой) // Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Юридический факультет им. М.М. Сперанского Института права и национальной безопасности. - "Юстицинформ", 2017 г.

Проблемы организации регулярных перевозок по регулируемым и нерегулируемым тарифам в связи с вступлением в силу федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ

Касымов Р.Ш.,

старший преподаватель кафедры предпринимательского

и корпоративного права института права и национальной

безопасности Российской академии народного хозяйства

и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Вступление в силу Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(1) (далее - Закон N 220-ФЗ) привело к значительным изменениям в транспортной сфере страны.

Впервые в истории Российской Федерации на территории всей страны введены единые принципы организации пассажирских перевозок автобусами, троллейбусами и трамваями. Несмотря на то, что рыночная экономика действует в России уже третий десяток лет, и пассажирскими перевозками ещё с начала 1990-х активно занялся частный бизнес, правовая сторона этого вопроса на федеральном уровне до сих пор была слабо урегулирована. Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, на смену старому "советскому" Уставу 1969 года, был принят лишь в 2007 году - почти на полтора десятилетия позже, чем это было необходимо. Но он устанавливал лишь базовые понятия и термины, общие условия перевозок пассажиров и багажа, общие условия предоставления услуг по перевозке и взаимоотношения сторон, возникающие при этом. То есть, если некая услуга по перевозке оказывается, она должна подчиняться Уставу, а также рожденными в дополнение к Уставу в 2009 году Правилам перевозок*(2). В треугольнике взаимоотношений "государство - перевозчик - пассажир" не хватало регулирующего документа о том, кем и как перевозки организуются, как они могут измениться или прекратиться, как подобрать для них перевозчика, как защитить право пассажира на реализацию его потребностей в перевозке. Закон N 220-ФЗ призван:

- обеспечить установление единых требований по организации транспортного обслуживания населения ко всем перевозчикам в рамках договоров и контрактов;

- упорядочить конкуренцию на рынке;

- создать условия, стимулирующие перевозчиков улучшать качество обслуживания;

- обеспечить контроль и ответственность за исполнение обязательств как со стороны перевозчиков, так и со стороны заказчика муниципальных и региональных перевозок.

Одним из основных направлений деятельности Закона N 220-ФЗ является тарифное регулирование. Сегодня перевозка пассажиров автомобильным транспортом осуществляется за определенную стоимость, на которую влияет множество различных факторов.

Тариф - это определенная законодательными или нормативными актами стоимость перевозки пассажиров. Тариф определяется в соответствии с двумя факторами*(3):

- себестоимости поезди, то есть определенной денежной суммы, требующееся на осуществление перевозки;

- прибыли организации-перевозчика.

В состав себестоимости при организации пассажирских перевозок входят:

- амортизация автотранспортного средства;

- обслуживание автомобиля;

- стоимость топливных ресурсов;

- заработная плата водителя и кондуктора (диспетчера);

- отчисления в различные социальные фонды и в налоговую службу при выплате заработной платы работникам предприятия;

- иные виды расходов, связанных с деятельностью организации.

Стоимость поездок на пригородном и междугороднем автотранспорте зависит от удаленности пункта назначения от пункта отправления.

Стоимость заказных перевозок определяется тарифами транспортной компании, предоставляющей услугу.

Виды тарифов в сфере пассажирских перевозок представлены на рисунке 1.

/----------------\ \-------------------------------------\

|   Сдельные      \ \ применяются, главным образом,       \

|(фиксированные)  / /      при регулярных перевозках      /

\----------------/ /-------------------------------------/

/----------------\ \--------------------------------------\

|  Повременные    \ \ применяются при невозможности точно  \

|                 / / определить количество пассажиров и   /

|                / /   удаленность пункта назначения      /

\---------------/ /--------------------------------------/

/----------------\ \-------------------------------------\

| Покилометровые  \ \ при определении стоимости услуг     \

|                 / /      в расчете на 1 км.             /

\----------------/ /-------------------------------------/

Рис. 1. Виды тарифов в сфере пассажирских перевозок

В ст. 14, 15 Закона N 220-ФЗ указываются особенности перевозок по регулируемым тарифам, установление регулируемых тарифов. Ст. 17 посвящена особенностям регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Рассмотрим основные критерии отнесения маршрута к тому или иному виду (таблица 1).

Таблица 1.

Виды регулярных перевозок

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам	Регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам
Устанавливаются с целью обеспечения доступности транспортных услуг для населения	Размер тарифа устанавливается перевозчиком
Осуществляются с применением размера тарифа, который устанавливает орган исполнительной власти и предоставлением пассажирам всех предусмотренных льгот на проезд	Предоставление бюджетного финансирования на осуществление перевозок не предусмотрено
Осуществление таких перевозок частично или полностью оплачивается из бюджета субъекта Российской Федерации или местных бюджетов	Льготы на проезд пассажирам предоставляются только при условии согласования с перевозчиком объема компенсации из бюджета региона недополученных доходов
Органом местного самоуправления устанавливаются требования к осуществлению перевозок	Органом местного самоуправления могут быть установлены требования к осуществлению самих перевозок, но не величины и частоты изменения (увеличения) тарифа

Муниципальные маршруты регулярных перевозок в любом случае устанавливают уполномоченные органы местного самоуправления.

К полномочиям муниципалитетов второго уровня отнесены вопросы установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов, а также правил перевозок по ним. К полномочиям муниципалитетов первого уровня отнесены те же вопросы, касающиеся межмуниципальных маршрутов.

Отдельная глава закона посвящена межрегиональным перевозкам, полномочия по этим маршрутам возложены на органы федеральной власти, при этом субъекты непосредственно принимают участие в процессе согласования трасс маршрутов и остановочных пунктов на своей территории*(4).

Согласно Закону N 220-ФЗ маршруты делятся по 4 направлениям: межрегиональные, смежные межрегиональные, муниципальные и межмуниципальные.

В ст. 18 Закона N 220-ФЗ определяется порядок изменения вида перевозок по маршруту, согласно которому:

1. Орган местного самоуправления принимает решение об изменении вида перевозок по муниципальному маршруту, если такое решение предусмотрено документом планирования.

2. Орган местного самоуправления в срок не позднее 180 дней уведомляет о грядущем изменении вида перевозок по муниципальному маршруту перевозчика.

3. Орган местного самоуправления организует и реализует в срок до даты наступления изменения вида перевозок соответствующий механизм (определяемый в зависимости от принятого им решения по виду перевозок) допуска к работе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, простых товариществ.

Ст. 39 Федерального закона N ФЗ-220 устанавливает особенности переходного периода при введении в действие законодательного акта.

Данная статья определяет:

- порядок действий перевозчиков;

- порядок действий уполномоченных органов исполнительной власти соответствующих уровней;

- порядок действий участников договоров простого товарищества;

- порядок действий органов государственной власти.

Эта же статья устанавливает:

- особенности выдачи маршрутных карт и свидетельств;

- особенности выдачи маршрутных карт и свидетельств в случае эксплуатации ранее действовавшего маршрута несколькими перевозчиками;

- особенности организации регулярных перевозок, частично или полностью оплачиваемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов.

Если дело касается перевозок по регулируемым тарифам, орган местного самоуправления обязан заключить муниципальный контракт в порядке, установленном Федеральным законом N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"*(5) (далее - Закон N 44-ФЗ), с учетом положений Закона N 220-ФЗ (на основе открытых конкурсов). Победителю конкурса должно быть выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту, на каждое транспортное средство из конкурсной заявки выдаются карты маршрута (ст. 19, 220-ФЗ).

При установлении маршрутов по нерегулируемым тарифам также предусмотрен открытый конкурс в соответствии с критериями: количество ДТП; опыт осуществления регулярных перевозок; характеристики транспортного средства, влияющие на качество перевозок; максимальный срок эксплуатации транспортного средства*(6).

Право осуществления перевозок по нерегулируемым тарифам подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему муниципальному маршруту и картами маршрута.

Предметом муниципального контракта в таком случае является - выполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, с которым заключен муниципальный контракт, работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, в соответствии с требованиями, установленными муниципальным заказчиком.

На сегодняшний день, пожалуй, одним из самых актуальных вопросов в сфере пассажирских перевозок эксперты называют отсутствие ясного и понятного алгоритма формирования цены контракта, в том числе с учетом льготного проезда по маршрутам с регулируемыми тарифами.

Согласно требованиям Закона N 220-ФЗ, начальная (максимальная) цена контракта по муниципальным маршрутам с регулируемыми тарифами определяется муниципальным заказчиком с использованием специального Приказа Минтранса РФ "О порядке определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным подрядчиком, на выполнение работ, связанных с осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по регулируемым тарифам"*(7). Проект этого приказа в настоящее время согласовывается. В случае утверждения данного приказа в РФ будет введен единый порядок определения начальной цены таких контрактов.

Проект постановления, которым Минтранс наделяется полномочиями по установлению порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, на сегодняшний день согласован в Минэкономразвития РФ, Минфине РФ и Минюсте РФ.

Федеральный закон N 220-ФЗ никак не регулирует вопросы частоты изменения тарифов на межрегиональных маршрутах и никаких ограничений по поводу регулярности установления тарифов не содержит. То есть перевозчик имеет право устанавливать тарифы по собственному усмотрению с повышением / снижением в любое время, что определяет первую проблему Закона N 220-ФЗ - отсутствие механизма согласования тарифа при регулярных перевозках по нерегулируемым тарифам.

Существует риск завышения тарифов перевозчиками при организации регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Отметим также, что количество маршрутов по регулируемым и нерегулируемым тарифам определяется в зависимости от возможности бюджета определенного субъекта Российской Федерации, что вызывает опасения у населения. Так как малое количество транспорта, осуществляющего перевозки по регулируемым тарифам, значительно повысит среднюю стоимость проезда по городу.

С целью решения проблем организации регулярных перевозок по регулируемым и нерегулируемым тарифам в связи с вступлением в силу Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ рекомендуется:

- определить в нормативно-правовом акте минимальное процентное соотношение маршрутов с регулируемыми и нерегулируемыми тарифами;

- указать максимальное количество изменений тарифов при организации регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам;

- указать максимальное повышение тарифа регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам от тарифов регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Отметим также, что согласно Закону N 44-ФЗ одним из основных критериев конкурсного отбора является сниженная цена контракта. Для сферы перевозок такая практика недопустима, так как не учитывает прочих значимых факторов: состояние транспорта, качество оказываемых услуг, безопасность перевозок. Победители конкурса на основании цены контракта не обеспечат достаточной степени безопасности и комфорта для пассажиров. Соответственно, порядок проведения конкурса на осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам предлагается обозначить отдельной статьей Закона N 220-ФЗ.

За рамками тарифного регулирования в Законе N 220-ФЗ остались требования к соотношению цена/качество услуг перевозок по нерегулируемым тарифам. Не обозначена необходимость создавать устойчивую транспортную систему, обеспечивающую безопасность, в том числе экологическую.

Особой проблемой по-прежнему является распространенность "нелегальных" перевозчиков, устанавливающих собственные тарифы на проезд в общественном транспорте и, соответственно, ужесточающих и без того высокую конкуренцию на рынке при низком качестве оказываемых услуг.

К примеру, с результате проведенных Министерством транспорта Московской области совместных с правоохранительными органами мероприятий в отношении "нелегальных" перевозчиков в 2016 году возбуждено 1 493 дела об административном правонарушении (в 2015 г. - 398 дел), сумма штрафов - 46,232 млн. руб. (в 2015 г. - 5,170 млн. руб.), изъято 294 транспортных средства (в 2015 г. - 43 транспортных средства). Прекращена деятельность 26-ти незаконных перевозчиков на 18-ти маршрутах 146 автобусами*(8).

Всего на территории Московской области осуществляют регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом 118 перевозчиков. То есть доля "нелегальных" перевозчиков на рынке регулярных перевозок составляла 22% от общего числа.

Следовательно, для решения проблем тарифного регулирования необходимо усиливать деятельность по контролю за перевозками, ужесточать ответственность за "нелегальные" перевозки пассажиров по регулярным маршрутам.

В числе перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Московской области*(9):

- одно Государственное унитарное предприятие: ГУП МО "Мострансавто", что составляет менее 1% от общего количества предприятий Московской области;

- четыре муниципальных унитарных предприятия: ДМУ-АП "Рейс", МУАТП "КВАР", МУП "ЛАТП", МП "Химкиэлектротранс", что составляет 3,3% от общего количества предприятий Московской области;

- перевозчики иных форм собственности 114 предприятия, что составляет 95,7% от общего количества предприятий Московской области.

По регулируемым тарифам осуществляют регулярные перевозки автомобильным транспортом пассажиров и багажа автомобильным транспортом 33 перевозчика - 28% от общего числа перевозчиков. Общее количество подвижного состава, работающего на маршрутах Московской области, составляет 10 432 единиц автобусов различного класса, из них 4841 автобусов осуществляют перевозки по регулируемым тарифам (46,41%). По нашему мнению, для Московской области - это незначительный показатель. При средней стоимости проезда в общественном транспорте в размере 50 руб. (максимальный показатель в стране) значимость маршрутов с регулируемыми тарифами очень высока. Соответственно, для крупных городов (Москва, Санкт-Петербург и др.) следует определять не менее 60% перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки по регулируемым тарифам.

Существуют опасения, что полное действие Закона N 220-ФЗ негативное влияние окажет на возможности льготного проезда. По регулируемому тарифу осуществляются перевозки всех льготных категорий граждан. Возможная межтарифная разница восполняется за счет бюджетных средств.

Проблемой Закона N 220-ФЗ становится невозможность перекрестного финансирования, то есть компенсации убытков путем объединения прибыльных и неприбыльных маршрутов в один лот. Кроме того, может возникнуть ситуация, при которой перевозчики в принципе откажутся от невыгодных им маршрутов. То есть вероятность, что льготные категории граждан не смогут использовать льготный проезд на отдельных маршрутах, а "нерентабельные" с точки зрения перевозчиков маршруты могут остаться без транспорта.

К примеру, 100% автобусных межмуниципальных маршрутов в Нижегородской области было признано нерегулируемыми*(10), что практически сразу вызвало рост тарифов на пассажирские перевозки.

Для решения проблемы следует обязать муниципалитеты сохранить в полном объеме маршруты, имевшиеся до вступления в силу Закона N 220-ФЗ. В случае полного отсутствия перевозчиков по нерегулируемым тарифам на маршруте необходимо полностью формировать маршрут по регулируемым тарифам. При этом каждый маршрут должен быть в определенной законом доле (минимальная оценка) составлен из транспорта, осуществляющего перевозки по регулируемым тарифам. Также необходимо разъяснить муниципалитетам наличие права предоставить льготы на проезд в нерегулируемом транспорте для отдельных категорий населения (ст. 20 Закона N 220-ФЗ).

Наличие так называемых свободных цен (тарифов) влечет за собой определенные риски, связанные с заключением соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, осуществляющими пассажирские перевозки, которые приведут к установлению и поддержанию завышенных цен - стоимости проезда и провоза багажа, что является нарушением ст. 11 Закона о защите конкуренции*(11). Соответственно, по нашему мнению, понятие "нерегулируемые тарифы" к сфере пассажирских перевозок не применимо в полной мере. Необходимо корректировать Закон N 220-ФЗ в соответствии с требованиями защиты конкуренции, защиты прав льготных категорий граждан, достижения соответствия цена/качество услуг.

Таким образом, необходимо понимать, что избыточная конкуренция в сфере транспорта негативно отражается не только на сфере пассажирских перевозок, но и на ситуации в городах в целом. Это доказано международным опытом, и это заметно на примере отечественных городов, во многих из которых на улицы города ежедневно выходит избыточное количество микроавтобусов, не отвечающих требованиям безопасности и комфорта перевозок. Избыточная конкуренция не создаёт нового качества, а ухудшает имеющееся. Закон N 220-ФЗ имеет несколько недостатков, изложенных выше, которые не позволяют обеспечить главное - комфорт и безопасность перевозок пассажиров по доступным тарифам. Предложенные изменения, по нашему мнению, будут способствовать повышению качества перевозок пассажирским транспортом в Российской Федерации.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

*(2) Гречуха В.Н. Транспортное право России: учебник для магистров / В.Н. Гречуха. - М.: Издательство Юрайт, 2015. - С. 132.

*(3) Морозов С.Ю. Транспортное право: учебник и практикум для СПО / С.Ю. Морозов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2016. - С. 229.

*(4) Барабанова М.А. Организационно-экономические аспекты развития пассажирских автотранспортных предприятий // Символ науки. - 2016. - N 5-1 (17). - С. 41-43.

*(5) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) (ред. от 28.12.2016).

*(6) Каспер М.Е., Сорокин С.В. Формирование маршрутной сети города Омска в условиях реализации Федерального закона N 220-ФЗ / М.Е. Каспер // Материалы международной науч.-практ. конф. "Актуальные проблемы науки и техники глазами молодых ученых. - Омск, 2016. - С. 515-520.

*(7) Проект Постановления Правительства РФ "О сфере деятельности, в которой при осуществлении закупок устанавливается порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и о внесении изменения в Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации" (по состоянию на 18.08.2015) (подготовлен Минтрансом России) (Постановление подписано 11.10.2016 N 1028).

*(8) Официальные данные Министерства транспорта Московской области [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mt.mosreg.ru/deyatelnost/celevye-programmy/avtomobilnyy-transport.

*(9) Там же.

*(10) Владельцы пазиков теперь могут сами устанавливать тарифы на проезд // Газета "Нижний Новгород" [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.nn.ru/news/more/avtobusnym_perevozchikam_regiona_razreshili_us tanavlivat_svoi_tarify_na_proezd/26236113/.

*(11) Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ред. от 03.07.2016).