О запрете распоряжения федеральной землей (В.В. Шарапов, "Право и экономика", N 6, июнь 2008 г.)

О запрете распоряжения федеральной землей

До 1 января 2009 г. введен запрет на распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Запрет распространяется далеко не на все федеральные земли, а лишь на определенную их категорию. Рассмотрим те земельные участки, распоряжение которыми запрещается.

Как следует из п. 1 постановления Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" (далее - Постановление), запрет установлен в отношении земельных участков, которые:

находятся в федеральной собственности;

предоставлены федеральным государственным учреждениям либо федеральным унитарным государственным предприятиям, либо Российской академии наук, либо отраслевым академиям наук, либо созданным такими академиями организациям, либо не предоставлены гражданам или юридическим лицам.

Этим же Постановлением установлен запрет в отношении земельных участков, которые расположены в границах населенных пунктов либо в пределах:

30 км от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 млн человек;

15 км от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс. до 1 млн человек;

5 км от границ населенных пунктов с численностью населения до 100 тыс. человек.

Чтобы попасть под установленный Правительством РФ запрет, указанные земельные участки должны иметь все три признака в совокупности. Прокомментируем каждый из этих признаков.

Напомним, что в федеральной собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами;

право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (см. Земельный кодекс РФ).

Например, в силу прямого указания закона к федеральной собственности относятся земельные участки в составе лесного фонда (см. п. 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ).

В целях разграничения права государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли (п. 1 ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

В федеральной собственности также находятся земельные участки, приобретенные Российской Федерацией на основании сделок (см. п. 2 ст. 218 ГК РФ), в порядке реквизиции (ст. 242 ГК РФ), конфискации (ст. 243 ГК РФ), а также путем выкупа для федеральных нужд (см. ст. 279 ГК РФ, ст. 49 и ст. 55 Земельного кодекса РФ).

Ключевым является вопрос о моменте возникновения в каждом из перечисленных случаев права федеральной собственности на тот или иной земельный участок, поскольку под запрет подпадают земельные участки, которые находятся в федеральной собственности.

Земельные участки отнесены к недвижимым вещам (см. ст. 130 ГК РФ), поэтому право федеральной собственности на них подлежит государственной регистрации (см. ст. 131 ГК РФ).

Вместе с тем в случаях, прямо предусмотренных законом, право федеральной собственности возникает на земельный участок и без государственной регистрации- в силу прямого указания закона (п. 2 ст. 8 ГК РФ).

Следовательно, запрет распространяется не только на те земельные участки, право федеральной собственности на которые зарегистрировано в едином государственном реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), но также на те земельные участки, которые находятся в федеральной собственности в силу прямого указания закона.

Впрочем, только нахождения земельных участков в федеральной собственности недостаточно для того, чтобы на них распространялся запрет, введенный постановлением. Необходимо, чтобы такие земельные участки были предоставлены федеральным структурам, указанным в Постановлении, а также организациям, созданным Российской академией наук либо отраслевыми академиями наук, либо не предоставлены гражданам и юридическим лицам.

Подчеркнем, что в законодательстве термин "предоставление" применительно к земельным участкам пока не имеет легального определения. В практике можно встретить две различные точки зрения на этот счет.

С одной точки зрения, под предоставлением земельного участка следует понимать распорядительный акт органа власти или местного самоуправления, согласно которому гражданам или юридическим лицам передается на том или ином праве государственная или муниципальная земля.

С другой точки зрения, только лишь распорядительным актом дело не ограничивается, и для предоставления земельного участка необходимо, помимо выпуска распорядительного акта, заключить соответствующую сделку, например, договор аренды земельного участка или договор безвозмездного пользования, либо, как в случае с постоянным бессрочным пользованием, - зарегистрировать в ЕГРП вещное право на земельный участок.

Ответ на вопрос о том, с какого момента считается предоставленным федеральный земельный участок, имеет принципиальное значение для применения запрета, введенного Постановлением.

Если земельный участок, находящийся в федеральной собственности, не предоставлен указанным в п. 1 Постановления лицам, то запрет на него не распространяется.

Комплексный юридический анализ земельно-правовых норм, посвященных вопросу предоставления земли, показывает, что процесс предоставления земельного участка считается завершенным на этапе принятия решения уполномоченным органом власти или местного самоуправления (см. ст. 28-30.2, ст. 32 Земельного кодекса РФ и т.д.).

Ни в одной из указанных земельно-правовых норм процесс предоставления земли прямо не связывается с вопросом о заключении сделки и с вопросом о государственной регистрации права на землю.

Напротив, предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из состава государственных или муниципальных земель осуществляется на основании решений государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, принимаемых в пределах их компетенции (ст. 29 Земельного кодекса РФ). О заключении сделок и внесении записи в ЕГРП не упоминается.

Таким образом, земельный участок считается предоставленным с момента вступления в силу соответствующего решения государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления.

Нет достаточных оснований считать, что земельный участок считается предоставленным с момента государственной регистрации права заявителя на земельный участок в ЕГРП.

Если земельный участок, находящийся в федеральной собственности, не предоставлен гражданами или юридическим лицам, то он также подпадает под запрет, установленный Постановлением.

Отметим, что на земли, предоставленные государственным корпорациям, а также некоммерческим организациям, созданными федеральными органами государственной власти (за исключением организаций системы академии наук), запрет, введенный Постановлением, не распространяется.

Последним признаком федеральных земельных участков, наличие которого абсолютно необходимо для применения к ним запрета, введенного Постановлением, является его место расположения.

В зону запрета входят земельные участки, относящиеся к землям населенных пунктов, а также граничащие с населенными пунктами земли в радиусе, указанном в Постановлении.

Подчеркнем, что земли населенных пунктов отделяются от земель иных целевых категорий границами населенных пунктов, которые устанавливаются в соответствии с их генеральными планами (см. п. 2 ст. 83 Земельного кодекса РФ и подп. 2 п. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ).

Теперь для получения разрешения на распоряжение федеральной землей, находящейся за пределами населенных пунктов, необходимо точно рассчитывать расстояние конкретного земельного участка до границы ближайшего населенного пункта.

Если земельный участок, соответствующий остальным признакам, находится в зоне запрета, то распоряжение им до 1 января 2009 г. не согласовывается. Если федеральный земельный участок находится вне зоны запрета, то сохраняется прежний порядок выдачи согласований.

Кроме запрета на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, Правительство РФ также установило запрет на проведение инвестиционных аукционов в отношении федеральных земельных участков (см. п. 2 Постановления).

Напомним, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 августа 2007 г. N 505 "О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества" были введены так называемые федеральные инвестиционные аукционы*(1).

Таким образом, указанное постановление, регулирующее федеральные инвестиционные аукционы, не будет применяться до 1 января 2009 г. в отношении федеральных земельных участков, признаки которых содержатся в п. 1 Постановления.

Инвестиционная деятельность по таким объектам недвижимости временно приостанавливается.

В соответствии с п. 3 Постановления федеральным органам исполнительной власти запрещено согласовывать сделки, связанные с распоряжением недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности, закрепленным за федеральными государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения и расположенным на земельных участках, указанных в п. 1 Постановления.

Исключением из этого правила является передача имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или в муниципальную собственность, а также реализация высвобождаемого военного имущества.

Напомним, что под высвобождаемым недвижимым военным имуществом понимается имущество, в отношении которого ФАУФИ России приняло решение о высвобождении (см. п. 2 Порядка высвобождения недвижимого военного имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 июня 1998 г. N 623).

Реализацию высвобождаемого военного имущества осуществляет Российский фонд федерального имущества (РФФИ).

В пункте 4 Постановления определены случаи предоставления федеральных земельных участков, указанных в п. 1 Постановления после вступления его в силу (4 апреля 2008 г.), на которые не распространяется запрет, установленный в п. 1 Постановления.

Например, запрет не распространяется на предоставление федеральных земель в рамках процедуры развития застроенных территорий. При этом законодательством не предусмотрено предоставление в рамках этой процедуры земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

В пункте 8 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ, а также в п. 2.1 ст. 30 Земельного кодекса РФ указаны муниципальные земельные участки, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

До 1 октября 2008 г. субъектам Российской Федерации предложено внести в ФАУФИ РФ заявки на использование земельных участков, указанных в п. 1 настоящего Постановления.

Разумеется, в случае наличия таких заявок, их необходимо готовить в соответствии с утвержденной или планируемой к утверждению градостроительной документацией (генеральные планы населенных пунктов, схемы территориального планирования муниципальных районов и правила землепользования и застройки).

Запрещая распоряжения наиболее привлекательными в инвестиционном смысле федеральными земельными активами, Правительство РФ стремится ограничить злоупотребления в этой сфере путем концентрации соответствующих полномочий в Правительстве РФ.

Это подтверждается и тем, что применительно к конкретным случаям запрет, установленный в п. 1 Постановления, может быть отменен на основании отдельных решений Правительства РФ.

В заключение следует особо подчеркнуть, что Постановление не влияет на исполнение процедуры, установленной в ст. 3.2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации", так как Постановление обладает меньшей юридической силой, чем федеральный закон и не должно ему противоречить.

Напомним, что в случае принятия с 1 мая 2007 г. до 1 ноября 2008 г. решений о включении определенной категории федеральных земельных участков в границы населенных пунктов для целей жилищного строительства, а также комплексного освоения населенных пунктов, право по управлению и распоряжению такими федеральными земельными участками передается органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, запрет не распространяется на федеральные земельные участки, право управления и распоряжения которыми подлежит передаче с федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации в соответствии с законом.

Процедура включения земельных участков в границы населенных пунктов для целей жилищного строительства предусмотрена в ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

В.В. Шарапов,

заместитель руководителя юридического отдела

по инвестиционной деятельности ЗАО "Сити-XXI век",

специалист в области сделок с недвижимостью,

строительства и инвестиций в недвижимость

"Право и экономика", N 6, июнь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Более подробную информацию о федеральных инвестиционных аукционах см. в статье: Шарапов В.В. "Инвестиции в федеральную недвижимость - новые правила" // Право и экономика. 2007. N 12.