Являются ли недра государственной территорией? (В.Н. Кокин, "Право и экономика", N 7, июль 2008 г.)

Являются ли недра государственной территорией?

Что такое "недра"?

Понятие "недра" является ключевым для правовых отношений, возникающих в процессе недропользования. В Конституции Российской Федерации не содержится определения понятия "недра". Данный термин употребляется здесь лишь однажды, в п. "в" ч. 1 ст. 72, где сказано, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами"*(1).

В преамбуле Закона РФ "О недрах" недра определяются как "часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения". Почему ниже почвенного слоя? Потому что почвенный слой относится к объектам землепользования, а земельные отношения регулируются земельным правом.

Понятие "недра", с юридической точки зрения, имеет определенный динамизм, поскольку границы проникновения в земную кору будут постоянно расширяться по мере развития техники и технологий. Не исключено, что технические средства человечества в будущем смогут проникать для геологического изучения и промышленного освоения в мантию Земли.

В геологии принято два определения понятия "недра". В широком смысле недра Земли простираются от ее поверхности до центра и включают земную кору, мантию и ядро. В узком смысле под недрами понимают верхнюю часть земной коры, в пределах которой возможна добыча полезных ископаемых. Закон РФ "О недрах" использует узкое значение термина "недра" с геологической точки зрения. Земная кора имеет толщину от 5-10 до 70 км. А реальная глубина бурения скважин в настоящее время уже превышает 10 км, т.е. технически проникнуть в мантию Земли уже возможно.

Поэтому правомерно ставить вопрос о расширении понятия недр за пределы земной коры, поскольку под ней, в мантии, находятся полезные для человечества вещества, разработка и освоение которых также будет проводиться на основе хозяйственной деятельности. Нет оснований для того, чтобы правовое регулирование отношений по разведке и добыче полезных ископаемых в мантии отличалось от норм по регулированию аналогичной деятельности в земной коре.

С учетом возможности распространения понятия недр на глубины мантии и многообразия видов пользования недрами определение недр может быть дано в следующей редакции: "Недра являются частью природной среды, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и промышленного, научного, культурного и иных видов освоения человеком"*(2).

Соотношение категорий "недра" и "государственная территория"

Недра не упоминаются в Конституции Российской Федерации и в связи с определением понятия "территория Российской Федерации". В части 1 ст. 67 сказано: "Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними". Но в Законе РФ "О государственной границе Российской Федерации" (ст. 1), принятом ранее Конституции Российской Федерации, говорится: "Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации". Конституция Российской Федерации не воспроизвела положение Закона, касающееся недр. Вместе с тем при последующих изменениях и дополнениях Закона, последовавших после введения в действие новой Конституции Российской Федерации, оно не было из него удалено. Возникает вопрос: Закон в этой части противоречит Конституции Российской Федерации или он развивает положения ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации? Вероятно, правильно то, что он развивает положения. Учитывая важность недр для государства и общества, представляется правильным внести соответствующее дополнение в Конституцию Российской Федерации.

Аналогичный подход к недрам как составной части территории государства практикуется и в международном праве. Так, принцип о том, что линия государственной границы разделяет не только сушу, воды, воздушное пространство, но и недра, нашел отражение в договорах СССР с Финляндией *(3), КНДР *(4) и Монголией*(5), России с Китаем *(6), Литвой *(7), Украиной *(8). Согласно Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне от 1958 г. суверенитет прибрежного государства распространяется на недра дна территориального моря*(9).

Следует, однако, отметить, что в соответствии с Конвенцией по морскому праву другой правовой статус имеют недра континентального шельфа и Мирового океана. В отношении недр континентального шельфа, т.е. недр за пределами государственной сухопутной территории и территориального моря, прибрежные государства обладают исключительными суверенными правами на разведку и разработку их ресурсов, а недра морей и океанов за пределами действия национальной юрисдикции, а также их ресурсы объявлены общим наследием человечества, разведка и разработка которых осуществляются на благо всего человечества, независимо от географического положения государств.

Таким образом, недра без какого-либо ограничения по глубине являются составной частью государственной территории, когда речь идет о недрах суши, внутренних морей и территориального моря. При сегодняшней технологии горизонтального и наклонного бурения имеется возможность пробурить скважину на территории одного государства и добывать нефть из залежи, находящейся в недрах другого государства. В мире уже пробурено несколько эксплуатационных скважин на нефть с отклонением ствола скважины по горизонтали до 10-12 километров. Такое отклонение используется для того, чтобы с одной буровой площадки извлекать нефть или газ из периферийных частей геологической структуры, а не тратить средства на строительство дополнительной площадки для скважин или дополнительной морской платформы, если речь идет о добыче нефти и газа на континентальном шельфе. Но ни что не мешает пробурить такую направленную скважину с территории одной страны для извлечения полезных ископаемых с территории другой страны.

Поэтому назрела необходимость на правовой основе приступить к делимитации земных недр в пространстве по поверхности Земли и в ее глубинах. Подобная практика имеет место по морскому и воздушному пространству*(10). Под делимитацией здесь понимается четкое разграничение недр с описанием геологических структур, а не только по плоскости, продолжающей линию территориальных границ, отображенных на географических картах. Такой подход в свое время предлагала Россия в отношении раздела шельфа Каспийского моря. Это диктуется возможностью того, что добыча газа, например, может вестись из недр другого государства без фактического проникновения туда ствола скважины, поскольку газообразные углеводороды легко мигрируют. Природный газ при его добыче из купола геологической структуры будет восполняться притоком газа из крыльев структуры, которые могут находиться уже в пределах территории другого государства. И при разработке нефтяных месторождений гидродинамическая связь нефтяной залежи может позволить добывать "чужую" нефть со своей территории.

Между некоторыми субъектами Российской Федерации уже существует основа для правовых конфликтов при освоении трансграничных месторождений: имеются факты, когда запасы углеводородов по трансграничному месторождению делятся в одной пропорции (например, 50% на 50%), а накопленная добыча в абсолютно другой (20% на 80%). Получается, что ресурсы одного субъекта Российской Федерации используются другим субъектом, и, соответственно, налоги предприятием-недропользователем, ведущим добычу, уплачиваются в большей степени на территории того субъекта, где добыча больше.

Делимитация может проводиться на основе двусторонних или многосторонних соглашений между государствами-соседями (или между субъектами Российской Федерации). Как альтернатива, возможно объявление правового статуса недр с определенных глубин соответствующим статусу зон совместного освоения, как это, например, сделано в отношении Антарктики, океанских глубин и космоса*(11). Такой же статус придается на практике и некоторым участкам недр в пространственном отношении. Так, существуют международные договоры о совместном освоении нефтегазовых месторождений на стыке государственных секторов в Северном море, в Каспийском море.

Объединение участков недр

При разработке месторождений полезных ископаемых, когда они находятся на территории двух или нескольких государств, одного или нескольких субъектов федеративного государства или на нескольких участках пользования недрами, возможно объединение участков недр для совместного освоения. Такое объединение особенно актуально при освоении месторождений углеводородов или подземных вод, залежи которых находятся в единой гидродинамической связи. Но объединение месторождения может потребоваться и при добыче твердых полезных ископаемых, если, например, их физическое изъятие может привести к изменению водного режима в недрах, а, кроме того, освоение такого месторождения по единому плану экономически более эффективно.

Указанная проблема отнюдь не нова. Первый опыт в этом отношении появился еще в XIX в.*(12). Так, в Пруссии законом от 22 февраля 1869 г. землевладельцам нескольких смежных участков разрешалось объединяться для совместной разработки недр данных участков. При этом собственность каждого из них на свои недра трансформировалась в новый вид собственности, так называемую консолидацию. Поверхность же земельных участков оставалась в единоличной собственности. Для консолидации недр владельцы участков заключали договор в административном или судебном порядке. После выработки месторождения совместная собственность на недра по заявлению участников прекращалась, и участки недр переходили в собственность их первоначальных владельцев. Позднее право соединения отдельных участков недр специально для разработки нефтяных месторождений появилось в Австрии на основании закона от 17 декабря 1884 г. Законами Российской Империи консолидация была разрешена в конце XIX - начале XX в. для Царства Польского*(13).

В современной литературе, когда речь идет об объединении участков недр, используется термин "юнитизация" (от англ. unitization), хотя вполне возможно использовать русское слово "объединение".

При объединении месторождений, расположенных под территориями или районами, на которые распространяется суверенитет двух или нескольких государств, вопросы их освоения регулируются международными договорами. Примером могут служить договоры от 16 октября 1979 г. между правительствами Норвегии и Великобритании о совместном освоении месторождений углеводородов "Статфьорд" и "Мурчисон" на границе государственных секторов в Северном море*(14). Правовой базой заключения таких договоров стало соглашение между этими государствами от 1965 г. о делимитации континентального шельфа, которое прямо предусматривало такую возможность в случае открытия трансграничных месторождений. Согласно договору месторождения "Статфьорд" и "Мурчисон" подлежали освоению каждое как единое целое. Он обязывал владельцев лицензий с обеих сторон подготовить единый план разведки и добычи углеводородов. Разработка каждого месторождения должна была вестись единым оператором, назначаемым по соглашению сторон, и таким образом, чтобы накопленная добыча с обеих сторон пропорционально соответствовала объемам запасов на той и другой стороне делимитационной линии.

В 2001 г. Белоруссия, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан и Украина подписали межправительственное Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр, которое предусматривает порядок разведки и освоения трансграничных месторождений углеводородов, твердых полезных ископаемых, подземных вод и общераспространенных полезных ископаемых, используемых населением приграничных районов для собственных нужд*(15). Оно позволяет как совместное освоение трансграничных месторождений, так и одностороннее, но в последнем случае разработка должна исходить из принципа не нанесения ущерба запасам полезных ископаемых, субъектам хозяйственной деятельности и окружающей природной среде сопредельного государства.

Соглашение между Россией и Азербайджаном 2002 г. о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря предусматривает, что освоение минеральных ресурсов структур, пересекаемых линией разграничения, осуществляется на основе международной практики, применяемой при освоении трансграничных месторождений, уполномоченными организациями, назначенными правительствами сторон*(16). Соглашение между Россией и Казахстаном 2002 г. предусматривает совместное недропользование на месторождении "Хвалынское" и структурах "Курмангазы" и "Центральная" в Каспийском море*(17).

При объединении месторождений, расположенных под территориями одного или нескольких субъектов федеративного государства, совместное освоение месторождений регулируется нормами национального публичного права (если недра являются федеральной собственностью) или договорами между субъектами федеративного государства (если недра находятся в их собственности). В России такое законодательство отсутствует, несмотря на то, что трансграничные месторождения расположены на территориях каждого третьего субъекта Российской Федерации.

Объединение нескольких сопредельных или близко расположенных участков недр применяется для более эффективного освоения одного или нескольких месторождений полезных ископаемых. Оно проводится на основе национального публичного права и гражданско-правовых договоров, заключаемых между недропользователями. Широко распространено за рубежом, в частности, на основе разработанных в США в 1961 г. типовых "юнитизационных" соглашений.

В Норвегии, если месторождение располагается на территории нескольких лицензионных участков, обладатели лицензии обязаны заключить соглашение о совместной эксплуатации месторождения. Оно регулирует права обладателей лицензий на нефть и газ месторождения и преследует цель обеспечения наиболее рациональной эксплуатации ресурсов. Такие соглашения также применяются для обеспечения согласованной эксплуатации двух или более месторождений, которые расположены недалеко друг от друга, в пределах соседних лицензионных участков. Соглашения о совместной эксплуатации подлежат утверждению Министерством нефти и энергетики. Основанием для распределения долей в месторождении, регулируемом соглашением о совместной эксплуатации, обычно является распределение запасов объединенного месторождения пропорционально входящим в него лицензионным участкам.

В России объединение месторождений для совместного освоения практически не применяется ввиду отсутствия соответствующей нормативно-правовой базы. Возможные пути совместного освоения таких месторождений в российском правовом поле - договор простого товарищества (соглашение о совместной деятельности) или создание нового юридического лица и переоформление на него лицензий на недропользование от первоначальных пользователей.

В.Н. Кокин,

член-корреспондент РАЕН, доцент Российской академии

государственной службы при Президенте РФ, кандидат

юридических наук

"Право и экономика", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

*(2) Кокин В.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. М.: Нестор Академик Паблишерз, 2005. С. 67.

*(3) Договор между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Финляндской Республики о режиме советско-финляндской государственной границы и о порядке урегулирования пограничных инцидентов // Ведомости ВС СССР. 1960. N 40. Ст. 370.

*(4) Договор между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Корейской Народно-Демократической Республики о режиме советско-корейской государственной границы // Бюллетень международных договоров. 1997. N 8. С. 12-27.

*(5) Договор между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Монгольской Народной Республики о режиме советско-монгольской государственной границы, сотрудничестве и взаимной помощи по пограничным вопросам // Сборник международных договоров СССР. Вып. XXXVII. М., 1983. С. 49-64.

*(6) Соглашение между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о российско-китайской государственной границе на ее западной части // Бюллетень международных договоров. 2002. N 1. С. 38-40.

*(7) Договор между Российской Федерацией и Литовской Республикой о российско-литовской государственной границе // Бюллетень международных договоров. 2004. N 9. С. 65-69.

*(8) Договор между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе // Бюллетень международных договоров. 2004. N 7. С. 47, 48.

*(9) Конвенция о территориальном море и прилежащей зоне (Женева, 29 апреля 1958 г.) // Ведомости ВС СССР. 1964. N 43. Ст. 472.

*(10) См.: Договор по открытому небу 1992 г. // Международное публичное право: Сб. документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 445-462; Конвенция о Международной гражданской авиации 1944 г. // Международное публичное право. Сб. документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 412-432; Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.) // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493; Соглашение о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства 1991 г. // Международное публичное право: Сб. документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 465-467.

*(11) См.: Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г. // Международное публичное право: Сб. документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 352-356; Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.) // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493; Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике от 4 ноября 1991 г. // Международное публичное право: Сб. документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 208-237; Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 г. // Международное публичное право: Сб. документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 356-362.

*(12) Абамелек-Лазарев. Вопрос о недрах и развитие горной промышленности в XIX веке. СПб., 1902. С. 23, 24.

*(13) Савич Г.Г. Русское горное законодательство. Ч. 1. СПб., 1905.

*(14) См.: Agreement between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland relating to the exploitation of the Statfjord Field Reservoirs and the offtake of petroleum therefrom. St. prp. nr. 15 (1980-1981). P. 12-37; Agreement between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland relating to the Exploitation of the Murchison Field Reservoirs and the offtake of petroleum therefrom. St. prp. nr. 15 (1980-1981). P. 38-61.

*(15) Межправительственное соглашение между Белоруссией, Киргизией, Молдавией, Россией, Таджикистаном и Украиной о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр от 2001 г. // Бюллетень международных договоров. 2002. N 3. С. 35-39.

*(16) Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря от 23 сентября 2002 г. // Бюллетень международных договоров. 2004. N 8. С. 60-62.

*(17) Протокол от 12 мая 2002 г. к Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 г. // Бюллетень международных договоров. 2004. N 1. С. 71-77.