Судебные споры о праве собственности на объекты жизнеобеспечения между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием (А.Ю. Петров, "Законодательство", N 7, июль 2008 г.)

Судебные споры о праве собственности на объекты жизнеобеспечения
между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием

Прошло несколько лет после замены упраздненных местных органов государственной власти новыми субъектами гражданских правоотношений - муниципальными образованиями. Вновь созданные муниципальные образования, помимо многочисленных оставленных предшественниками "в наследство" проблем и нерешенных вопросов, получили и немалые права, а также ряд объектов собственности, переданной им государством.

В соответствии со ст. 130, 132 Конституции РФ органы местного самоуправления обладают правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью без каких-либо ограничений. Наличие муниципальной собственности, и прежде всего муниципального недвижимого имущества, можно считать важнейшим фактором дальнейшего успешного развития муниципального образования. Важный элемент права собственности - правомочие распоряжения имуществом. Осуществление данного правомочия лежит в основе обязательственных правоотношений*(1).

В настоящее время разграничение прав собственности между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями регулируется рядом нормативных актов: Положением "Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности", утвержденным распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г N 114-рп*(2), постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и другими нормативными актам, в том числе нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Имеющаяся правовая база, полагаем, нуждается в существенных изменениях и дополнениях, и в первую очередь в конкретизации условий, при наличии либо отсутствии которых объект подлежит передаче в собственность того или иного субъекта гражданских правоотношений. Кроме того, одновременное действие большого массива нормативных актов не только не способствует четкому и объективному разграничению государственной собственности, но и становится причиной правовых коллизий. Поэтому неудивительно, что судебные споры между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, созданными на их территории, - нередкое явление. Практика арбитражных судов - это зеркальное отражение процессов, происходящих в экономике*(3).

Рассмотрим лишь два примера.

1. Мэрия муниципального образования (МО) "Город Якутск" обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с иском к Правительству Республики Саха (Якутия) о признании права муниципальной собственности на производственное государственное унитарное предприятие городских электрических сетей (ПГУП ГЭС) "Горэнерго". Решением от 11 января 2005 г. иск был удовлетворен. За мэрией МО "Город Якутск" признано право муниципальной собственности на ПГУП ГЭС "Горэнерго" как имущественный комплекс. По состоянию на 1 января 2004 г. его балансовая стоимость составила 330 653 796 руб. 71 коп.

Постановлением апелляционной инстанции от 27 июля 2005 г. решение суда первой инстанции было отменено, в удовлетворении исковых требований отказано.

Мэрия МО "Город Якутск" не согласилась с постановлением суда апелляционной инстанции и обратилась с жалобой в кассационную инстанцию - Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа. В обоснование своих требований заявитель привел доводы о том, что предприятие было создано Советами народных депутатов г. Якутска, управление данным предприятием, распоряжение его имуществом осуществлялись администрацией г. Якутска. Имущество и имущественные права, созданные, приобретенные и полученные местными Советами народных депутатов, принадлежат муниципальным образованиям, и общий порядок передачи из государственной собственности в муниципальную собственность таких предприятий, как ПГУП ГЭС "Горэнерго", на них не распространяется. Право собственности субъекта Российской Федерации на данный объект утрачено.

Правительство Республики Саха (Якутия) и Министерство имущественных отношений Республики Саха (Якутия) в отзывах на кассационную жалобу отклонили доводы заявителя, считая постановление апелляционной инстанции законным и обоснованным. Заявитель, по их мнению, не учел, что согласно п. 9 Положения "Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" оформленные и утвержденные Советом народных депутатов города перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность, представляются в соответствующий комитет по управлению имуществом республики в составе Российской Федерации и регистрируются в день их поступления. По результатам проверки соответствия представленных перечней требованиям, установленным приложением N 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, при обнаружении в перечнях объектов, не соответствующих указанному требованию, они исключаются комитетом по управлению имуществом из регистрационного перечня. Оставшиеся в перечне объекты считаются переданными в муниципальную собственность.

Однако государственный орган, действующий от имени собственника, исключил из представленного перечня спорный объект ПГУП ГЭС "Горэнерго". Данное обстоятельство подтверждено тем, что в перечень объектов, передаваемых в муниципальную собственность, согласно постановлению Правительства Республики Саха (Якутия) от 27 марта 2003 г. N 179 "О безвозмездной передаче объектов государственной собственности Республики Саха (Якутия) в муниципальную собственность МО "Город Якутск" ПГУП ГЭС "Горэнерго" не включено. Конечно, сам по себе факт исключения объекта из списка, представленного муниципальным образованием, не говорит о том, что данный объект не может находиться в собственности конкретного муниципального образования. Однако позиция Правительства Республики Саха (Якутия) и Министерства имущественных отношений республики была основана и на том обстоятельстве, что функциональные обязанности предприятия не ограничиваются эксплуатацией, обслуживанием и содержанием объектов инженерной инфраструктуры только города Якутска и соответственно связаны с решением вопросов не только местного значения. ПГУП ГЭС "Горэнерго" обслуживает также соседние муниципальные образования - МО "Поселок Жатай" и МО "Поселок Маган", что нашло отражение в уставе данного предприятия.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа постановление апелляционной инстанции оставил без изменения. В передаче дела в Президиум ВАС РФ отказано. Таким образом, предприятие ПГУП ГЭС "Горэнерго" осталось в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

2. Мэрия муниципального образования (МО) "Город Якутск" обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Правительству Республики Саха (Якутия) о признании недействительным п. 1, 4, 5 распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия) от 8 мая 2003 г. N 481-р "Об управлении государственными унитарными предприятиями, расположенными в городе Якутске", а также с иском о признании права муниципальной собственности на государственное унитарное предприятие (ГУП) "Водоканал" как на имущественный комплекс и о понуждении к его передаче в собственность мэрии МО "Город Якутск".

В дальнейшем определением от 30 марта 2004 г. исковые требования мэрии МО "Город Якутск" к Правительству Республики Саха (Якутия) о признании права собственности и понуждении передачи в собственность ГУП "Водоканал" как имущественного комплекса были выделены в отдельное производство.

Решением суда от 9 ноября 2004 г., оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21 января 2005 г., в удовлетворении иска отказано.

Мэрия МО "Город Якутск" обратилась в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просила отменить указанные решения и принять новый судебный акт об удовлетворении иска. Истец утверждал, что ГУП "Водоканал" было создано местными Советами народных депутатов г. Якутска и в период с 1992 по 2003 г. управление указанным предприятием и распоряжение его имуществом осуществлялись администрацией г. Якутска. Имущество и имущественные права, созданные, приобретенные и полученные местными Советами народных депутатов, принадлежат муниципальным образованиям, и общий порядок передачи из государственной собственности в муниципальную собственность таких предприятий, как ГУП "Водоканал", на них не распространяется. Право собственности субъекта Российской Федерации - Республики Саха (Якутия) - на данный объект утрачено. Мэрия МО "Город Якутск" полагала, что по истечении двухмесячного срока с момента регистрации перечня предприятий и учреждений, имущества и долей в уставном капитале хозяйственных обществ Республики Саха (Якутия), передаваемых в муниципальную собственность МО "Город Якутск", при отсутствии уведомления об исключении из перечня ГУП "Водоканал" это предприятие считается переданным в муниципальную собственность МО "Город Якутск". Также заявитель считал неправильными выводы арбитражного суда о том, что функциональные обязанности ГУП "Водоканал" не исчерпываются эксплуатацией, обслуживанием и содержанием объектов инженерной инфраструктуры г. Якутска и связаны с решением вопросов не только местного значения.

В отзывах на кассационную жалобу ответчик - Правительство Республики Саха (Якутия) и третьи лица (Министерство имущественных отношений республики и другие) указали на необоснованность доводов кассационной жалобы, просили оставить принятые по делу судебные акты без изменения.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, кассационный суд обоснованно исходил из того, что функциональные обязанности ГУП "Водоканал", предусмотренные его уставом, не исчерпываются эксплуатацией, обслуживанием и содержанием объектов инженерной инфраструктуры г. Якутска, связаны с решением вопросов не только местного значения. ГУП "Водоканал" находится в государственной собственности и обладает на праве хозяйственного ведения имуществом, переданным ему субъектом Российской Федерации - Республикой Саха (Якутия). Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 27 марта 2003 г. N 179 ГУП "Водоканал" не передано в муниципальную собственность при утверждении перечня объектов, подлежащих передаче в муниципальную собственность, что свидетельствует об отсутствии намерения субъекта Российской Федерации передать предприятие в муниципальную собственность. При этом МО "Город Якутск" не доказало факт передачи ГУП "Водоканал" в муниципальную собственность. Утверждение представителей истца о том, что ГУП "Водоканал" финансировался из местного бюджета, подтверждено не было. Судебные акты мотивированы ссылками на ст. 1, п. 3 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; ст. 2 Закона РСФСР "О дополнительных полномочиях местных советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям"; постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1; распоряжение Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп; ст. 3, п. "а" ст. 8 Закона Республики Саха (Якутия) "О порядке передачи объектов государственной собственности Республики Саха (Якутия) в муниципальную собственность".

Целями деятельности ГУП "Водоканал" в соответствии с его уставом является удовлетворение общественных потребностей в водоснабжении и канализации не только города, но и иных объектов народного хозяйства.

Постановлением кассационной инстанции принятые по делу решения оставлены без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Приведенные судебные споры имеют много общего. Прежде всего их объектами явились предприятия, важнейшие для любого города, поскольку их специализация - водо- и энергоснабжение. Действующее законодательство не предусматривает отнесения данных объектов к стратегическим, однако их роль в крупном населенном пункте можно считать ключевой.

Существование судебных споров в отношении объектов жизнеобеспечения города, сама возможность их возникновения говорит о том, что еще не сложился единый подход к толкованию законодательных актов, позволяющий однозначно определить, в чьей собственности должно находиться подобное имущество. На практике далеко не всегда право собственности на объекты такого значения сохраняется за субъектом федерации. Например, в Хабаровском крае правом собственности на объекты водоснабжения и водоотведения обладает муниципальное образование г Хабаровска, соответствующие полномочия возложены на МУП г. Хабаровска "Водоканал".

Полагаем, что если энергоснабжающий или водоснабжающий объект расположен на территории конкретного муниципального образования и на 95% обслуживает именно данное муниципальное образование, то логичными можно считать притязания последнего на признание за ним права собственности на данный объект. В то же время субъект федерации не вправе самоустраниться от содержания и эксплуатации подобных объектов хотя бы в силу того, что его финансовые возможности несравнимо значительнее.

Современное российское законодательство не предусматривает существования общей совместной собственности на имущество с участием юридических лиц. Между юридическими лицами возможна долевая собственность, и исходным для такого режима собственности является определение долей. Однако в отношении объектов жизнеобеспечения города, на которые уже возникло право собственности и которые функционируют только как единое целое, долевая собственность недопустима.

Нормы гражданского законодательства, регулирующие отношения собственности, основываются на так называемой элементарной модели права собственности, суть которой в том, что каждая вещь предполагает существование только одного права собственности на нее. Современное российское гражданское законодательство не восприняло идею плюрализма прав собственности, допускающую возможность принадлежности одной вещи нескольким собственникам, каждый из которых обладает своим правом собственности. Однако можно согласиться с мнением Е.В. Богданова о том, что в некоторых случаях элементарная модель права собственности не работает*(4).

Полагаем, что в приведенных и подобных примерах правом собственности на объекты энергоснабжения, водоснабжения и водоотведения могли бы совместно обладать субъекты федерации и муниципальные образования. Применение плюрализма прав собственности могло бы иметь положительные результаты прежде всего потому, что право собственности включает в себя ответственность. Собственник согласно ст. 210 ГК РФ несет бремя содержания принадлежащего ему имущества. По общему правилу собственник обязан поддерживать имущество в надлежащем состоянии, не допускать его порчи, производить ремонт и т.д. В статье 211 ГК РФ говорится о том, что собственник несет риск случайной гибели или случайного повреждения имущества, если иное не установлено законом или договором.

Если признать плюрализм прав собственности, обязанность содержать имущество в надлежащем виде, не допускать его повреждения и гибели, обеспечивать его нормальное бесперебойное функционирование будет возложена и на субъект федерации, и на муниципальное образование, причем в равной мере и комплексно. Ответственность за бесперебойную и качественную работу объектов энерго- и водоснабжения, водоотведения будут нести в полной и равной мере оба указанных субъекта гражданских правоотношений, и почвы для споров не будет. Несомненно, от этого население страны лишь выиграет.

А.Ю. Петров

"Законодательство", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. М., 2006. С. 108.

*(2) Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 697.

*(3) Яковлев В.Ф., Семигин Г.Ю. Экономическое (коммерческое) правосудие в России: В 4 т. Т. 4. Арбитражное правосудие в Российской Федерации / Отв. ред. Б.Я. Полонский. М., 2006. С. 39.

*(4) Богданов Е.В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве РФ // Государство и право. 2000. N 11. С. 18.