Оптимизация правового регулирования имущественных отношений в государственных образовательных учреждениях (А.А. Василенко, "Гражданин и право", N 7, июль 2008 г.)

Оптимизация правового регулирования имущественных отношений
в государственных образовательных учреждениях

В настоящее время для государственных образовательных учреждений (далее - ГОУ) сложилась непростая ситуация в правовом регулировании закрепленного за ними имущества. Особо актуальной помимо образовательной деятельности ГОУ является хозяйственная деятельность.

Прежде всего, мы рассматриваем хозяйственную деятельность ГОУ как "урегулированную нормативными правовыми актами активную самостоятельную деятельность, направленную на производство продукции (работ, услуг) с целью извлечения прибыли (предпринимательская деятельность) или для собственного потребления (хозяйственная деятельность, не связанная с предпринимательской), в результате осуществления которой общество и государство обеспечиваются необходимыми материальными и духовными благами"*(1)

Необходимо признать, что регулирование хозяйственной деятельности ГОУ осуществляется с помощью определенных методов, которые относятся к публичному праву (например, административное право) и частному праву (например, гражданское право).

Среди ученых СССР, работавших над изучением категории метода правового регулирования, можно назвать С.С. Алексеева, Л.С. Явича, Ю.М. Козлова, В.М. Горшенева, В.Ф. Яковлева, А.М. Витченко, А.Б. Пешкова, В.Д. Сорокина, М.М. Султыгова, М.В. Карасеву, О.М. Киселеву. К числу зарубежных авторов, так или иначе затрагивающих в своих научных разработках вопрос о методах правового регулирования, относятся Н. Вачев, Т. Надь, Х. Шиллер, П.-М. Годме, Ли Цин И.

Как справедливо отмечает С.С. Алексеев, "метод играет ключевую роль - роль компаса, который дает возможность ориентироваться в фактах действительности, определять стратегию исследования"*(2) Между тем, М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе метод правового регулирования определили как специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношения*(3)

Таким образом, правовое регулирование хозяйственной деятельности государственных образовательных учреждений выражается в сочетании частноправовых и публично-правовых начал. Оно определяет общий хозяйственный порядок, но отдельные стороны этого порядка регулируются нормами гражданского права, административного права и некоторых других отраслей права*(4)

Следует подчеркнуть особую роль, которую сыграл Б.Б. Черепахин в развитии идеи деления права на частное и публичное, несмотря на попытки устранения такого деления. По его мнению, разграничение права на частное и публичное должно проводиться в зависимости от способа построения и регулирования юридических отношений, присущего системе частного и системе публичного права*(5)

В.Ф. Попондопуло пишет: "Отношения, которые опосредуют частную и публичную деятельность, отличаются друг от друга по природе, как, впрочем, и по методам их регулирования: частноправовой метод дозволительного регулирования и публично-правовой метод разрешительного регулирования"*(6)

Вместе с тем оптимизация имущественных отношений заключается в правовом воздействии государства на формирование позитивного поведения участников экономических отношений.

Оптимизация рассматривается в двух значениях - как:

- выбор наилучшего варианта правового регулирования имущественных отношений ГОУ из всех возможных;

- повышение интенсивности воздействия государства на формирование позитивного поведения в целях достижения высоких результатов.

Стремление к оптимизации - закономерность человеческой деятельности. Оно выражается и в правовом регулировании, повышение эффективности которого связано в конечном счете с созданием при помощи юридических средств режима наибольшего благоприятствования для нравственных и правомерных интересов субъектов.

Однако на пути наиболее полного удовлетворения таких интересов могут вставать разнообразные препятствия, которые подчас снижают эффект юридических инструментов, увеличивают затраты в различных сферах социальной деятельности. Поэтому проблема оптимизации правового регулирования предстает прежде всего как проблема преодоления препятствий*(7)

Однако существует реальная угроза развитию имущественных отношений ГОУ, которая выражается в несовершенстве правового регулирования собственником, прежде всего имущественных отношений.

Основу поведения участников экономических отношений составляет экономическое поведение. Экономическое поведение - категория, в основе которой лежит психология человека, а движущей силой в самом упрощенном варианте выступает выгода, интерес*(8)

Соответственно, "за удивительно редким исключением, экономические теории строятся, опираясь на вполне определенную предпосылку, что индивидуумы предпринимают те действия, которые, по их мнению, принесут им наибольшую чистую выгоду"*(9) Как отмечает В.В. Лаптев, "экономика является сложной системой, включающей как горизонтальные, так и вертикальные связи"*(10)

Экономическое поведение в ГОУ делится на два вида поведения: по вертикали и горизонтали. Рассмотрим это на конкретной практике Беларуси.

Экономическое поведение по вертикали складывается между собственником, Советом Министров Республики Беларусь, в лице представительного органа - Министерства образования Республики Беларусь - и ГОУ. Это поведение регулируется Гражданским кодексом Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г., законами, подзаконными и другими нормативными правовыми актами.

Поведение по горизонтали складывается в процессе деятельности ГОУ и при ее организации (регулировании). Так, по мнению В.В. Лаптева, "в современных условиях хозяйственная деятельность - это предпринимательская деятельность: Другой вид отношений, которые также составляют предмет хозяйственного права, - отношения по вертикали"*(11)

В этом усматривается широко и оправданно используемый в юридической литературе термин - "административный правовой режим учреждений", посредством которого собственность как экономическая категория определяется как собственность государства, управляемая им через представителя - руководителя ГОУ, уполномоченного ею распоряжаться.

Как отмечает Н.Ю. Круглова, "структура хозяйственного механизма представлялась в виде совокупности трех элементов: планирование, хозяйственное стимулирование и организация управления. При таком подходе к формированию механизма управления из его состава исключается наиболее активная часть - мотивы деятельности людей.

Механизм управления был призван подчинить интересы людей решениям, принятым сверху. Такой механизм может иметь место в случае, когда используются только административно-командные методы управления"*(12)

В любом случае следует признать, что влияние государственной собственности на регулирование деятельности ГОУ должно учитываться при построении системы законодательства, поскольку, как справедливо отмечает П. Хейне, "даже те, кто работают в государственных учреждениях, в чью прямую обязанность входит защита общественных интересов, определяя их, учитывают собственные специфические интересы"*(13) То есть для этой категории лиц отсутствует так называемое чувство собственности*(14)

Наиболее распространенной классификацией методов правового регулирования, в том числе для ГОУ, является классификация, проводимая по характеру воздействия права на регулируемые общественные отношения. По этому основанию выделяется два метода: императивный и диспозитивный.

Императивный метод, как отмечается в общей теории права, применяется для воздействия на отношения, строящиеся на началах власти и подчинения их субъектов; он характерен для публичных отраслей, например административного и уголовно-исполнительного права. Диспозитивный метод предполагает равенство сторон и применяется в сфере действия отраслей частного права (гражданского, семейного и пр.)*(15)

В современной науке существует еще два варианта терминологического обозначения по сути тех же двух методов правового регулирования. Это методы субординации и координации (авторитарности и автономии). При этом императивный метод (он же метод субординации, или авторитаризма) относится к сфере централизованного и тем самым государственно-нормативного регулирования, а диспозитивный метод (метод координации или автономии) - к области децентрализованного и, как правило, договорного регулирования*(16)

По мнению ученых-цивилистов, правовое обеспечение позитивного поведения выражается в регламентации методов экономического регулирования, и, далее, "правовое закрепление экономического метода, который предлагает модель эталонного (оптимального) экономического поведения, начинается с юридического описания модели. Здесь экономический метод выражается в юридически значимой форме"*(17) В этом усматриваются три основные идеи:

- государство регламентирует эталон оптимального позитивного поведения и сравнивает (сопоставляет) его с реальным поведением участников;

- государство подавляет (гасит) возможное проявление негативного поведения этих участников;

- государство усиливает персональную ответственность руководителя ГОУ.

По мнению Ю.Б. Фогельсона, "модели поведения, созданные правом: явления идеальной реальности. Они служат эталонами для поведения людей" и, далее, "их сопоставление и образует правоотношения..."*(18)

Экономическое поведение регламентировано тремя юридическими способами: запрет; позитивное обязывание; разрешение.

На сегодняшний день существует несколько точек зрения по поводу указанных юридических способов.

Так, некоторые ученые предлагают рассматривать их как элементы единого метода, признавая тем самым тесную связь и взаимодействие трех основных юридических способов*(19) Есть и другая постановка вопроса о едином методе хозяйственного права, таком, как "равное подчинение всех субъектов хозяйствования общему хозяйственному порядку"*(20)

Применительно к ГОУ одним из способов в сфере имущественных отношений является запрет. Здесь речь идет о применении директивных приемов и способов (например, обязательность предписаний). В этой связи остальные способы воздействуют на поведение участников экономических отношений не в полной мере.

Как отмечает И.В. Рукавишников, "не все нормы права направлены на возникновение правоотношений. Существует определенная группа правовых норм, предписания которых, наоборот, призваны удерживать субъектов права от вступления в определенные правоотношения. Речь в данном случае идет о нормах, содержащих юридические запреты"*(21)

Наряду с запретом в юридической литературе используется термин "правовое ограничение". Основное их различие, пишет А.Г. Братко, состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридический, но и фактически невозможный вариант поведения. В отличие от запрета правовое ограничение в принципе невозможно нарушить. Оно всегда есть ограничение какого-либо субъективного права, причем такое, которое обеспечивается обязанностями соответствующих лиц*(22)

Логично, что правовые конструкции применительно к учреждениям должны строиться на разрешительной основе, т.е. посредством совокупности юридических разрешений на фоне общего запрета. Причем запрет, по логике построения правовых конструкций, должен быть защищен общей охранительной нормой типа "нарушение правил... влечет ответственность".

Как справедливо отмечает С.П. Маврин, "в зависимости от доминанты какой-либо из трех составных частей метода различаются три типа правового регулирования общественных отношений: уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой.

В первом, который в большей мере характерен для уголовного права, естественно, преобладает запрет, однако он присутствует и в других, в том числе "не уголовных", отраслях права. Во втором - дозволение. Этот тип правового регулирования распространяется на весьма значительный круг отношений, которые входят в предметы также различных отраслей права: гражданского, семейного, трудового и др. В третьем доминирует предписание; этот тип регулирования опять-таки распространяется на общественные отношения, находящиеся в сфере действия нескольких отраслей права: административного, финансового, земельного, трудового, гражданско-процессуального, уголовно-исполнительского и др."*(23)

Вместе с тем более детально рассмотрим метод административно-командного управления в ГОУ на примере согласования передачи в аренду государственного имущества.

Данный пример определяет такое направление хозяйственной деятельности ГОУ, как распоряжение имуществом путем передачи его в аренду. Сдача государственными учреждениями в аренду находящегося в их оперативном управлении имущества допускается лишь с согласия государственного (представительного) органа, уполномоченного управлять этим имуществом, - Министерства образования Республики Беларусь. В данном случае ГОУ выступает как арендодатель. Поэтому после составления проекта договора и расчета размера арендной платы по нему, согласованной с арендатором, арендодатель должен в письменной форме обратиться в министерство с обоснованием необходимости сдачи помещений в аренду.

Пункт 2.1.4 Порядка сдачи в аренду имущества государственных учебных заведений и организаций Министерства образования Республики Беларусь от 23 марта 1998 г.*(24) N 164 (далее - Порядок) устанавливает, что проекты договоров аренды рассматриваются министерством в 10-дневный срок; решение сообщается арендодателю в письменном виде.

Арендодатель, получив письменное согласие органа, уполномоченного управлять имуществом, на сдачу в аренду имущества, в 5-дневный срок заключает с арендатором договор в трех экземплярах, хранящийся у сторон и в Министерстве образования (п. 2.1.5 Порядка).

Как мы видим, процедура согласования передачи государственного имущества в аренду регулируется данным Порядком. Однако представляется, что возможно рассмотреть ситуацию исходя из механизма правового регулирования распоряжения государственным имуществом, как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права*(25)

Препятствие определяют и с помощью термина "ограничение". Так, М. Вудкок и Д. Фрэнсис пишут, что "фактор, сдерживающий потенциал и результаты работы системы, т.е. организации в целом, рабочей группы или одного человека, мы называем ограничением"*(26) Это выражается не только во взаимоотношениях между учредителем и управляющим, но и в отношениях между управляющим (арендодателем) и арендатором.

Как указывает А.В. Малько, "всякое управление ориентировано на упорядочение определенной системы, что достигается, как правило, в процессе преодоления стоящих на этом пути препятствий.

Правовое регулирование, выступая инструментом социального управления, также призвано упорядочивать определенную систему - общественные отношения, обеспечивая реализацию позитивных интересов субъектов. На пути этого процесса встают разнообразные и многочисленные препятствия. И если их своевременно не устранить, то они снижают эффект правового регулирования"*(27)

По мнению автора, "препятствием можно считать такой фактор, который ставит преграду процессу упорядочения социальных связей и действует в противоречии с правовыми целями и принципами" и, далее, "препятствия - это естественные и искусственные трудности, препоны, барьеры, тормозящие по тем или иным причинам управленческий процесс и мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций"*(28)

Преддоговорные отношения между арендодателем и арендатором заключаются в получении арендатором соответствующих разрешений на объект аренды. Для подачи документов на рассмотрение в Министерство образования Республики Беларусь арендатору необходимо предоставить среди прочих следующие документы:

- о соответствии арендуемого помещения требованиям пожарной безопасности;

- о соответствии арендуемого помещения санитарным нормам.

Требования арендодателя к арендатору оправданны с точки зрения максимально эффективного использования имущества (предпринимательской выгоды), но совершенно не оправданны в случае неполучения арендодателем согласия собственника имущества - Министерства образования Республики Беларусь. С одной стороны, арендатор оплачивает и получает разрешение соответствующих служб на аренду имущества, а с другой - может получить отказ собственника этого имущества. При этом эффективность договорных взаимоотношений между арендодателем и арендатором нарушается.

С точки зрения содержания реализуемых норм и соответствующего им поведения рассматриваемая деятельность, пишет, в частности, В.Ф. Яковлев, выступает как соблюдение норм (исполнение пассивных обязанностей) или как их исполнение (т.е. обязанностей по активному поведению), либо как использование (осуществление субъективных прав). По форме правореализующая деятельность дифференцируется на властную и невластную*(29)

Следовательно, для ГОУ важным элементом управления имущественными и общественными отношениями является высокая степень эффективности правового регулирования. Она зависит от многих обстоятельств, основными из которых являются соответствие права, всей правовой системы идеям справедливости и свободы, уровню и потребностям экономического развития страны, а также наличие совершенного законодательства, высокий уровень правовой культуры населения*(30)

Как пишет Г.Ф. Шершеневич, "если у лица, подчиненного власти, сохраняется свобода действий, выбор между которыми определяется сильнейшим мотивом, то задача норм права состоит именно в том, чтобы оказать воздействие на волю этого лица, вызвать сильнейший мотив в пользу требуемого поведения"*(31)

На основании изложенного, как представляется, целесообразно включить в законодательство следующие нормы.

Руководитель ГОУ действует на основании доверенности, подчиняется министерству и обязан:

- выдавать разрешения от имени органа, уполномоченного управлять этим имуществом, на сдачу в аренду, субаренду и почасовую аренду объектов ГОУ;

- осуществлять организацию работ, связанных с арендой имущества в ГОУ;

- осуществлять проверку полноты и правильности сведений об арендаторе;

- участвовать в подготовке проекта договора аренды;

- подписывать акт сдачи-приемки арендованных (арендуемых) помещений;

- вести учет помещений, сданных в аренду;

- контролировать выполнение арендаторами условий договоров;

- контролировать порядок использования средств, получаемых за сдаваемое в аренду имущество;

- предоставлять министерству отчет о выданных (продленных) разрешениях о передаче в аренду объектов республиканской собственности.

Очевидно, что механизм управления экономикой будет эффективен только в том случае, когда он усиливает мотивацию деятельности людей, а сдвиг мотивов на объективные цели деятельности достигается на основе согласования выдвигаемых предприятием целей и интересов людей*(32)

Как указывают некоторые ученые, "воздействие права: происходит главным образом путем установления и внедрения определенных норм поведения, отвечающих интересам общества и личности, в наиболее типичных ситуациях и сферах общественных отношений"*(33)

А.А. Василенко,

соискатель кафедры гражданского права и процесса

Гродненского государственного университета им. Я. Купалы

"Гражданин и право", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 23.

*(2) Правовое регулирование предпринимательской деятельности в Республике Беларусь. Практ. пособие / Под общ. ред. В.А. Витушко, В.И. Семенкова. Минск, 2001. С. 6.

*(3) См.: Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права // Советское государство и право. 1957. N 6. С. 104.

*(4) См.: Rittner F. Wirtschaftsrecht. Heidelberg, 1987. S. 15.

*(5) См.: Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве. Иркутск, 1926. С. 26.

*(6) Попондопуло В.Ф. О частном и публичном праве // Правоведение. 1994. N 5/6.

*(7) См.: Малько А.В. Оптимизация правового регулирования как проблема преодоления препятствий // Правоведение. 1993. N 3. С. 58-66.

*(8) См.: Елисеев В.С. Особенности правовой регламентации экономических методов // Вестник Гродненского государственного университета им. Я. Купалы. 2004. Сер. 1. N 2(26). С. 112.

*(9) Хейне П. Экономический образ мышления / Пер. с англ. М., 1994. С. 23.

*(10) Государство и право. 2005. N 5. С. 102-110.

*(11) Государство и право. 1993. N 1. С. 37-39.

*(12) Круглова Н.Ю. Хозяйственное право. М., 2005. С. 13.

*(13) Хейне П. Указ. соч. С. 464.

*(14) См.: Цакаев А.Х. Государственное регулирование экономики национально-территориальных образований. М., 1998. С. 85.

*(15) См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2000. С. 215.

*(16) См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 224.

*(17) Елисеев В.С. Правовая регламентация методов экономического регулирования. В кн.: Актуальные проблемы повышения эффективности правового регулирования на современном этапе / Отв. ред. О.Н. Толочко. Гродно, 2005. С. 219.

*(18) Правоведение. 1996. N 2. С. 30, 42.

*(19) См.: Предпринимательское право. Учеб. пособие / Под ред. С.А. Зинченко и Г.И. Колесника. Ростов-н/Д., 2001. С. 15.

*(20) Хозяйственное право / Под ред. В.К. Мамутова. М., 2001. С. 31.

*(21) Правоведение. 2003. N 1. С. 217.

*(22) См.: Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 17; см. также: Рыбушкин Н.Н. Запрещающие нормы в советском праве. Казань. 1990. С. 10-11.

*(23) Правоведение. 2003. N 1. С. 208.

*(24) Приказ Министерства образования Республики Беларусь от 23 марта 1998 г. N 164 "Об утверждении порядка сдачи в аренду имущества государственных учебных заведений и организаций" (зарег. в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 23 декабря 1999 г. N 8/23381).

*(25) См.: Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. N 3(214). С. 54-62.

*(26) Вудкок М., Фрэнсис Д. Раскрепощенный менеджер / Пер. с англ. М., 1991. С. 20; см. также: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер. с англ. М., 1992. С. 204.

*(27) Малько А.В. Механизм правового регулирования // Указ. изд. С. 57.

*(28) Малько А.В. Механизм правового регулирования // Указ. изд. С. 58.

*(29) См.: Яковлев В.Ф. Реализация права и отраслевые методы правового регулирования // Проблемы применения советского права. Вып. 22. Свердловск, 1973. С. 5.

*(30) См.: Бабаев В.К. Понятие права. Общая теория права. Курс лекций. Н. Новгород, 1993. С. 137.

*(31) Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Рига, 1924. С. 286.

*(32) См.: Круглова Н.Ю. Указ. соч. С. 13.

*(33) Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М., 1986. С. 175.