Состояние и развитие гражданского общества в России (Аналитическая записка по результатам "круглых столов", проведенных Федерацией мира и согласия с 2004 по 2008 г.) (Е.Ю. Суворова, "Гражданин и право", N 8, август 2008 г.)

Состояние и развитие гражданского общества в России
(Аналитическая записка по результатам "круглых столов", проведенных
Федерацией мира и согласия с 2004 по 2008 г.)

Одним из приоритетных направлений развития современной России должно стать формирование стратегии построения гражданского общества и разработка процедур его функционирования в сочетании с конкретными шагами в области стимулирования внутреннего роста некоммерческого сектора и гражданской активности.

В решении этих задач необходимо опираться прежде всего на правовые установки и теоретические исследования, посвященные анализу гражданского общества. Сопоставление разработок состояния и динамики развития гражданского общества, осуществляемых в России и в западных странах, показывает, что в нашей стране их проводится гораздо меньше, они являются разрозненными и не комплексными. В международной практике накоплен значительный опыт всесторонних научных исследований по теме гражданского общества, который можно было бы принять во внимание.

Целесообразно, как представляется, создать общую информационно-аналитическую базу данных по тематике гражданского общества в России, к которой могли бы обращаться и общественные структуры, и органы государственной власти.

Необходимо изучать динамику деятельности некоммерческого сектора и представлять результаты на рассмотрение в профильные государственные структуры. По мнению экспертов, это станет значительным шагом на пути к выработке национальной стратегии формирования гражданского общества.

Также необходимо разрабатывать методологию исследований с целью использования единого терминологического аппарата и повышения качества проводимых работ.

На теоретическом уровне и в законодательстве понятия "гражданское общество", "некоммерческая организация", "неправительственная организация" до сих пор остаются не вполне ясными, определенными, несмотря на то, что уже на протяжении почти двух десятилетий в стране действуют структуры гражданского общества, выполняющие самые различные функции - информационно-аналитические, правозащитные, миротворческие, благотворительные и др. В понятиях некоммерческая организация (НКО) и неправительственная организация (НПО) также нет ясности: являются ли они синонимами или это разные понятия, охватывающие различные организации. Нет четкого понимания таких терминов, как "гражданское участие", "гражданская позиция", "третий сектор", "некоммерческий сектор". В международной практике преобладает использование термина "неправительственные организации".

Наиболее активное взаимодействие государства и гражданского общества наблюдается сегодня в социальной и культурной сферах. Опыт работы Федерации мира и согласия (ФМС) с региональными некоммерческими организациями показывает, что обществом наиболее востребованы организации, охватывающие социальную и культурную сферы, в частности, работу с детьми, инвалидами, неблагополучными семьями, а также вопросы сохранения культурного наследия, исторической памяти и др.

Очевидно, что указанные направления "обрастают" многочисленными общественными инициативами по той причине, что государство не всегда справляется со своими функциями в данных областях. Кроме того, деятельность государства и местных органов власти в социальной сфере зачастую оказывается более ресурсоемкой и менее эффективной, чем добровольческий труд. Это все свидетельствует о том, что государство заинтересовано в партнерстве с гражданскими организациями, занимающимися в первую очередь социальными проблемами, а не правовыми, миротворческими или какими-то еще. Так, в числе проектов общественных организаций, которые в последние годы одобрены для финансирования из государственного бюджета, подавляющее большинство составляют социальные проекты.

Оживленные дискуссии происходят вокруг проблемы разгосударствления социального сектора в России. Этот процесс действительно происходит, однако, по мнению экспертов, он носит хаотичный, непоследовательный характер. В частности, не продумана система финансовой поддержки НПО, которые берут на себя функции, ранее выполнявшиеся государством. Нет разграничения сфер деятельности общественных организаций. В чьи руки попадут музеи, театры, образовательные учреждения? Выживут ли они в условиях самофинансирования? Эти вопросы требуют тщательной процедурной проработки на законодательном уровне.

В США, к примеру, насчитывается полтора миллиона НПО, и работают они в 25-27 видах деятельности. Курирующие подразделения в государстве знают, чем занимается каждая некоммерческая организация. При регистрации НПО присваивается особый значок, существуют точные экономические, политические, общественные процедуры деятельности. В России порой сложно разобраться, чем занимается та или иная некоммерческая организация.

Необходимо стремиться к созданию действительно профильных организаций, а не таких, которые декларируют о своей деятельности практически во всех возможных сферах. Тогда и властным структурам будет проще находить почву для сотрудничества с такими организациями.

Проблема финансовых обязательств и финансовой поддержки деятельности НПО является достаточно острой. Российское законодательство приравнивает неправительственные организации к коммерческим структурам по налогообложению, по фискальной отчетности, по правам аренды помещений, средств связи и т.п. С самого начала перестройки не решен принципиальный вопрос об источниках финансирования деятельности свободных ассоциаций граждан. В сложившейся ситуации наряду с отечественными общественными организациями на территории России появилось множество иностранных, в том числе различных фондов, которые имели многомиллионное финансирование, центры которых находились за рубежом, и которые подавляли всякую инициативу общественных российских структур.

Следует отметить, что в настоящее время финансовая поддержка отечественных НПО со стороны нашего государства значительно более скудная, чем поддержка со стороны международных организаций, в том числе Совета Европы. Если на государственном уровне ставится вопрос о том, чтобы НПО больше пользовались поддержкой собственного государства, а не иностранными грантами, то необходимо проработать механизм финансирования этих организаций. Применяемая сегодня практика финансирования из государственных источников порождает множество "обделенных" и обойденных вниманием организаций.

Во многих странах общественные организации называются просветительскими за их работу с гражданами. Поэтому они получают финансирование из бюджета по статье расходов на образование. Такой порядок действует, к примеру, в Бельгии, где наблюдается значительная государственная поддержка общественных организаций и действуют отлаженные механизмы отчетности.

Представители многих некоммерческих организаций, которые появились в России в период девяностых годов и вели свою деятельность в основном за счет финансирования, поступившего с Запада, очень болезненно реагируют на те замечания в их адрес, которые исходят от различных административных инстанций. За счет западных грантов им удавалось реализовывать значимые для общества социальные проекты, оказывать адресную помощь нуждающимся гражданам. Сегодня же существование многих из этих организаций оказывается под вопросом.

Целесообразно ставить вопрос не о двустороннем, а о трехстороннем взаимодействии: государство - некоммерческие организации - коммерческие организации. Бизнес может не только взять на себя часть социальных проблем, но и обеспечить недостающую финансовую помощь для взаимодействия государства и гражданского общества.

Западная модель поддержки гражданского общества заключается в том, что бизнес, промышленные предприятия освобождаются от части налогов, если они инвестируют деньги в непроизводственные сферы. К сожалению, в России такой механизм пока практически не работает, несмотря на то, что бизнес-сообщество сформировалось. Очень немногие бизнес-структуры, понимая необходимость участия в формировании гражданского общества, добровольно целевым образом выделяют средства для реализации тех или иных общественных проектов. Но это, скорее, исключение, чем правило.

В западных странах давно существует понятие "занятость в некоммерческом секторе". Сегодня в отечественном некоммерческом секторе профессионально работает большое число людей. Они заняты правозащитной и политической деятельностью, задействованы в сфере национальных отношений, народной дипломатии, в социальной сфере, жилищных организациях и т.д. Труд этих людей часто остается волонтерским и незащищенным законодательно. Эта проблема также остается открытой.

В американских исследованиях оценивается вклад НПО в валовой внутренний продукт (ВВП). С учетом организаций, занимающихся образовательными и медицинскими услугами, их доля в ВВП США доходит до 5 %. Такой высокий показатель привлекает особое внимание государства к общественному сектору. В России подобные исследования пока не проводились. Хотя, с учетом добровольческого труда (который порой охватывает самые важные сферы жизнедеятельности), вклад НПО в ВВП нашей страны, вероятно, также довольно высокий.

Одной из серьезных проблем динамичного развития гражданского общества в России является слабая законодательная база, регламентирующая такую деятельность. Эксперты критически оценивают практически все законодательство Российской Федерации, затрагивающее некоммерческий сектор: Федеральный закон "Об общественных объединениях" (1995 г.), Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (1996 г.), Федеральный закон "Об автономных учреждениях" (2006 г.), Федеральный закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (2006 г.).

Отмечается ряд наиболее существенных препятствий на пути формирования полноценного гражданского общества:

- федеральные законы, как правило, не рассматривают общественные организации в качестве независимых субъектов;

- представители гражданского общества (рядовые) часто сталкиваются со значительными трудностями при обеспечении защиты своих интересов, в том числе и правовыми средствами;

- крайне неразвита практика общественного контроля за деятельностью властных структур;

- неразвиты формы парламентского контроля;

- очень слабо осуществляется судебный контроль за действиями властных структур;

- наблюдается некоторая бессистемность институционального развития гражданского общества.

Все эти вопросы нуждаются в дальнейшей проработке с целью принятия надлежащих решений.

Мировая практика показывает, что поступательное движение гражданского общества возможно тогда, когда граждане страны достаточно обеспечены материально и имеют свободное время для самостоятельной хозяйственной деятельности и отстаивания своих интересов. Однако на сегодняшний день в России условий, необходимых для развития гражданского общества снизу, не достаточно. Возможно, на государственном уровне работу по повышению благосостояния граждан следует сочетать с развитием самоуправления, которое, по мнению ряда экспертов, должно стать основой формирования гражданского общества России. Между тем, действующий закон о самоуправлении не способствует эффективной самоорганизации людей, а скорее отражает желание государства поставить самоуправление под полный контроль. Государству следует не создавать подконтрольные себе бюрократические организации, имитирующие самоуправление, а способствовать развитию и распространению тех общественных инициатив, которые возникают и успешно действуют на низовом уровне без его участия. Полезным может быть и исторический опыт, например практика существовавших в прошлом веке самоуправляемых предприятий.

Необходима самоорганизация общества. Если не будет существовать правовое, социальное государство, то не может функционировать нормальное гражданское общество. Опорой гражданского общества могут и должны стать многочисленные общественные организации, ассоциации, кооперативные объединения и т.д.

Гражданское общество предполагает наличие экономической свободы, права на собственность, формирование предпринимательского класса. Вместе с тем оно предполагает возможность для граждан распоряжаться своими правами и свободами.

По мнению экспертов, успешное развитие гражданского общества требует выполнения следующих условий:

- сектор некоммерческих организаций получает возможность участвовать в принятии законодательных и нормативных актов на федеральном уровне, необходимых для дальнейшего развития сообщества, улучшающих жизнь простого гражданина;

- создаются благотворительные фонды, аккумулирующие средства для выполнения социально значимых в регионах проектов и программ, финансируемых на конкурсной основе;

- вносятся соответствующие поправки в налоговый кодекс, что позволит организациям и гражданам более активно участвовать в благотворительности; благотворительность становится престижной в сообществе;

- создаются местные сообщества, решающие насущные проблемы самостоятельно;

- общественность участвует в принятии решений на местном, региональном и государственном уровне.

В международном сообществе российские НПО представлены недостаточно широко. Ограниченные финансовые ресурсы, их нестабильный характер не позволяют представителям большинства организаций регулярно выезжать за пределы России, поддерживать контакты с зарубежными коллегами. В то же время, международное сообщество имеет ограниченное представление о российских НПО и проявляет растущий интерес в основном к правозащитным организациям в силу того, что обсуждение вопросов правозащитного характера постоянно находится в центре внимания международных институтов и отражается в средствах массовой информации. О российских НПО, работающих в сфере экологии, здравоохранения, поддержки инвалидов, развития миротворческого движения на международной арене чаще всего ничего не знают.

Это находит свое отражение и на примере развития отношений с Советом Европы. Лишь после проведения в сентябре 2006 года в рамках председательства Российской Федерации в Комитете Министров Совета Европы Европейской конференции НПО "Обеспечение социальных прав и процесс развития диалога власти и гражданского общества" наметился сдвиг в понимании широты структуры неправительственного сообщества в России.

В результате этих и других усилий, в том числе при активном участии Федерации мира и согласия в проведении круглого стола "Межрелигиозное измерение межкультурного диалога в контексте Белой книги Совета Европы" в октябре 2007 г. и после двухлетнего предметного обсуждения состояния законодательства в России, данное сотрудничество выходит на новый уровень взаимодействия. Участники этого диалога предлагают сформировать трехлетнюю программу сотрудничества по теме гражданского общества. Программа называется "Укрепление гражданского общества и гражданского участия в Российской Федерации".

Основная идея - продвижение на российском пространстве европейских стандартов деятельности гражданского общества. В частности, предлагается взаимодействовать по укреплению гражданского общества, налаживанию более эффективного диалога с государством, организации деятельности НПО не только в столице, но и в российских регионах. Данной программой предусмотрен обмен опытом и определение лучшей практики, поддержка партнерства между неправительственными организациями в Российской Федерации, обеспечение участия НПО в европейских сетях и мероприятиях в рамках Конференции НПО Совета Европы, обсуждение основных общественно-политических вопросов, стоящих перед Российской Федерацией.

Это положительный опыт развития диалога власти и общественных организаций на национальном уровне. В частности, сегодня на качественно новый уровень вышел диалог Министерства иностранных дел РФ с общественными организациями, занятыми в сфере развития международного сотрудничества. Налажены регулярные встречи министра иностранных дел с неправительственными организациями, происходит создание института консультаций неправительственных групп с департаментами, где в режиме диалога представители НПО могут высказать свое экспертное мнение по актуальным проблемам современной политической жизни в сфере международных отношений.

В настоящее время проблема диалога между властью и обществом стоит очень остро. Системно не проработан механизм организации такого диалога. Создаются структуры по развитию гражданского общества и по связям с общественностью в федеральных, региональных и местных органах власти, действует Общественная палата. Но эффективного диалога пока не получается. Очевидно, наряду с увеличением площадок для диалога между гражданским обществом и государством необходимо выработать новые, более эффективные формы и методы взаимодействия.

Важно, чтобы государство не боялось поддерживать общественные организации, даже оппозиционные. Ведь оппозиционность - не обязательно конфронтационность. Надо выстраивать диалог, стремиться к этому диалогу. К сожалению, даже та ассоциация неправительственных организаций, которая действовала в течение ряда лет при Государственной Думе РФ в виде Совета неправительственных организаций, на конечном этапе не получила персональной поддержки Председателя Государственной Думы.

Гражданское общество для эффективного взаимодействия с государством должно обладать целым рядом профессиональных качеств:

- иметь четкое представление о тех задачах, которые решает власть на каждом уровне;

- владеть современными подходами, новыми идеями, реализация которых позволила бы повысить эффективность деятельности власти;

- уметь в ходе диалога "продвигать" эти идеи и решения во власть.

Совершенно не находит оправдания ситуация, когда от общества закрываются организации, созданные специально для обеспечения общественного диалога. В 2001 году проходил первый Гражданский форум. В его работе могли принять участие практически все, кто того желал. То есть площадка была открытой. В то же время некоторые представители общественных организаций отмечают, что они не смогли попасть на последний Гражданский форум, несмотря на то, что своевременно подали заявки на участие. То есть люди лишаются возможности выступить, высказаться о своих проблемах, поделиться мнением, выслушать других граждан. В то же время, учитывая опыт работы ФМС, можно отметить, что у многих общественных организаций нет интереса обсуждать проблемы развития гражданского общества в России, вопросы налаживания диалога общественности с властью. На протяжении ряда лет ФМС организует "круглые столы" и конференции по обсуждению самых разных проблем гражданского общества в России. И все чаще общественники отказываются от участия в диалоге, если в мероприятии не принимают участия представители институтов власти различного уровня.

Одна из причин снижения интереса, по-видимому, заключается в утрате веры людей в эффективность таких встреч, дискуссий, в то, что их вопросы и идеи будут услышаны и восприняты, в частности, на государственном уровне.

Эксперты отмечают, что достаточно серьезной социальной проблемой является недостаток связей с центром, межрегиональных связей, а также взаимодействий НПО внутри самих регионов. На фоне прорыва в информационно-коммуникативных технологиях, практически общедоступности сети Интернет, такая ситуация, возможно, является отражением общего спада гражданской активности населения. Для того чтобы преодолеть это негативное явление, необходимо дать гражданам почувствовать, что они способны своими действиями активизировать решение важных дел в государстве.

Из-за отсутствия обмена опытом между регионами, они тратят значительные усилия на выработку собственных механизмов взаимодействия государства и гражданского общества. В каждом регионе "изобретается велосипед", идет повторение одной и той же работы по выработке системы организации взаимодействия с властью. Каким образом можно было бы распространять накопленный опыт? Те организации, которые могут выступать в качестве системообразующих, должны брать на себя ответственность за информирование и подключение к информационному потоку других организаций. Современные информационные технологии, в том числе Интернет практически решают все проблемы.

Толерантность является первоосновой демократического строя, и в этой связи для современной России очень важно развивать толерантное сознание и гармонизировать социальные отношения на межнациональном, этноконфессиональном, а также внутрисемейном и межличностном уровнях. Что касается толерантности по отношению к представителям другой национальности, то не соблюдается главное условие ее формирования: как СМИ, так и школьные программы очень мало уделяют внимания рассмотрению специфики национальных культур 160 народов и народностей, проживающих в Российской Федерации.

Нерешенные социальные проблемы также порождают напряженность и взаимное отчуждение в обществе. В числе социальных вызовов: утрата базовых ценностных ориентаций; огромный разрыв между бедными и богатыми; распространение коррупции и преступности; неэффективная социально-экономическая политика государства.

Между тем отчуждение между людьми можно преодолеть не демонстрацией угроз и силы, а снятием напряжения, враждебности, стимулированием атмосферы уважения, добра, нравственности. Необходимо укреплять конституционную законность.

В числе причин кризиса института семьи и обострения демографической проблемы в России на первом плане стоит разрушение семейных ценностей и произошедшее в этой связи "атрофирование" воспитательной, нравственной, социализирующей функций семьи. Решать эту проблему необходимо на уровне формирования государственной идеологии, пропагандирующей и восстанавливающей значение семейных ценностей как неизмеримо более важных, чем материальный достаток, карьерный рост и культ успеха, свободная любовь и т.д. Тем более что к этому "предрасполагают" итоги последних социологических опросов ("Левада-центра" и др.), показывающие, что экономические факторы на длительность браков и "крепость" семейных уз оказывают отнюдь не первостепенное значение, в отличие от семейных традиций, взглядов и ориентаций самих участников семейных отношений. С целью организации консультаций, психологической поддержки семей, возможно, целесообразно было бы преобразовать центры планирования семьи, действующие сейчас почти во всех крупных городах страны, в центры поддержки семьи, с соответствующим изменением "идеологии" и принципов работы этих структур, привлечением семейных психологов, психотерапевтов.

Высказываются предложения о создании в Российской Федерации специальной должности омбудсмена по правам женщины и семьи, а также государственного совета по гендерной политике. В связи с этим, очевидно, полезно разработать специальный национально-просветительский проект по гендерным и семейным проблемам, который бы объединял различные детские образовательные и благотворительные программы, изучал законодательные инициативы, затрагивающие проблемы материнства и детства, работал по этой тематике со средствами массовой информации.

Курирующим государственным структурам и гражданскому обществу необходимо объединить усилия для решения проблем, связанных с насилием в семье, от которого в первую очередь страдают женщины и дети. Видимо следует развивать все формы профилактической работы, а также финансировать службы поддержки лиц, переживших домашнее насилие (телефоны доверия, кризисные центры, приюты, семейные консультации, группы поддержки и т.п.). Позитивную роль, как показал опыт, играют информационные кампании, массовые акции, обсуждения в СМИ, социологические исследования.

Вопрос о необходимости гражданского образования сегодня крайне актуален. Граждане все более заинтересованы в тех знаниях, умениях и навыках, которые помогут им активно участвовать в общественной жизни. В решении этих задач целесообразно задействовать инновационные и информационно-коммуникативные технологии, которые позволят готовить более самостоятельных и активных людей с развитым креативным, критическим мышлением, способных к рефлексии, привыкших работать в сетевых системах и, следовательно, менее подверженных идеологическому и административному давлению. Увеличение числа подготовленных таким образом граждан в долгосрочной перспективе способно дать хороший эффект, создавая новую социальную базу для структур гражданского общества.

Формирование гражданского общества не может быть одномоментным. Это длительный процесс, в который вовлечены различные стороны: государство, политические партии, НПО, органы самоуправления, профессиональные ассоциации, отдельные граждане. Бесспорно, накопить опыт, такой, каким располагает Европа, за пару десятков лет практически невозможно. Главное, чтобы все участники этого процесса помнили о таких задачах, как поддержание диалога между государством и обществом, обеспечение "обратной связи" и контроль над государством со стороны общества. При этом ни права гражданского общества, ни права государства не должны нарушаться при соблюдении взаимной ответственности всех заинтересованных субъектов.

Е.Ю. Суворова,

кандидат философских наук

"Гражданин и право", N 8, август 2008 г.