Совершенствование методики распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию (В.В. Половинка, "Финансы", N 7, июль 2008 г.)

Совершенствование методики распределения доходов от уплаты акцизов
на алкогольную продукцию

Спиртоводочная промышленность в советский период формировала значительную часть доходов бюджета страны. В 1984 г. налог с оборота по этой продукции составлял более 10% доходов бюджета СССР. Осуществление политических и экономических преобразований, либерализация этого сектора экономики в начале девяностых годов XX в. привели к значительному снижению производимой легальной продукции. В результате удельный вес налогов, поступающих от этой отрасли промышленности, в доходах консолидированного бюджета РФ упал до 1-2%. Это при том, что, согласно статистическим данным, производственные мощности и объемы потребления алкогольных напитков возросли.

В Бюджетном кодексе РФ установлено распределение доходов от уплаты "алкогольных" акцизов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ (см. таблицу 1).

Из данных таблицы видно, что наиболее значимыми являются поступления акцизов на пиво и алкогольную продукцию, которые полностью зачисляются в региональные бюджеты.

Акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9% (за исключением вин) в налоговых доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в среднем по стране составляют 2% (2006 г. и 2007 г.). В некоторых регионах доля данного акциза более значительна, в течение двух лет она достигала 8-9% от налоговой базы региона (республики Мари Эл, Северная Осетия - Алания, Чувашская, Кировская область и др.). В связи с этим эффективное распределение доходов от уплаты данного вида акцизов между субъектами РФ является важной задачей совершенствования механизма межбюджетных отношений.

Таблица 1

Распределение доходов от отдельных видов акцизов между уровнями
бюджетной системы РФ

Доходы от:	Федерараль- ный бюджет	Бюджет субъекта	Сумма налога за 2007 г.			Удельный вес
			ФБ	БС	КБ РФ
акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого	100%		116,3		116,3	0,1%
акцизов на алкогольную про- дукцию		100%		75 852,2	75852,2	71,4%
акцизов на пиво		100%		21 940,1	21940,1	20,7%
акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья	50%	50%	4112,5	4112,5	8 225,0	7,7%
акцизов на спиртосодержащую продукцию	50%	50%	53,3	53,3	106,6	0,1%

С 2001 г. до 2006 г. в части уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9% (за исключением вин) действовал режим акцизного налогового склада. Он предполагал, что вся продукция до момента ее реализации находится под контролем налоговых органов и подлежит маркировке региональными специальными марками. В основе введения данного механизма лежала идея распределение доходов от уплаты акцизов в зависимости от потребления на территории соответствующего региона данного вида подакцизной продукции. Так, было установлено, что при реализации производителем алкогольной продукции со своего акцизного склада напрямую населению на территории субъекта РФ 100% ставки акциза уплачивалось в бюджет региона, в котором находится производитель. При реализации продукции через систему акцизных складов 20% ставки акциза уплачивалось в бюджет субъекта РФ, на территории которого находился производитель, а 80% ставки - в бюджет региона, в котором находился акцизный склад и где реализовывалась продукция населению.

Данная система была призвана исполнять не только фискальные и распределительные функции, но и служить для надзора за оборотом.

Однако при анализе правильности уплаты акцизов на алкогольную продукцию было установлено, что введенная система не устранила нарушения, допускаемые налогоплательщиками, при уплате акцизов. Региональные бюджеты ежегодно теряли значительные суммы не поступивших в их бюджеты налогов.

В целях сокращения случаев уклонения от уплаты акцизов по алкогольной продукции и, соответственно, потерь доходов бюджета от поступлений этого налога был принят Федеральный закон от 21.07.2005 г. N 107-ФЗ, упразднивший с 2006 г. режим акцизного налогового склада в отношении алкогольной продукции и исключивший из числа налогоплательщиков акцизов акцизные склады оптовых организаций. Это позволило значительно сократить количество налогоплательщиков и повысить эффективность контроля. В то же время, данное изменение налогового законодательства вызвало значительные проблемы в части межбюджетного регулирования в отношении указанных доходов. Так, если бы механизм распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию остался неизменным, то около 60% акцизных платежей, уплачиваемых акцизными складами в регионах реализации продукции, были бы распределены между 7 регионами, в которых находятся крупнейшие производители алкогольной продукции, при этом в 65 субъектах РФ объем выпадающих доходов составил бы в суммах 2006 г. около 18 млрд. руб.

                          /-----------------------\

                          |          100%         |

                          | 67,6 млрд. руб. (2007)|

                          \-----------------------/

                            |                  |

       /---------------------\            /---------------------------\

       |        20%           |            |            80%             |

       |по месту производства |            |        по нормативу        |

       |   13,5 млрд. руб.    |            |       54,1 млрд. руб.      |

       \----------------------/            \----------------------------/

                                                  Норматив

                                      рассчитывается как доля субъекта

                                      Российской Федерации в общей сумме

                                      акцизов, поступивших в 2004 г. при

                                      реализации    производителями  (за

                                      исключением реализации на акцизные

                                      склады) и при реализации с акцизных

                                      складов

Рис. 1. Действующая методика распределения доходов
от уплаты акцизов на алкогольную продукцию

В целях минимизации потерь бюджетов субъектов РФ с 2006 г.*(1) (по настоящее время) установлен следующий порядок распределения акцизов на алкогольную продукцию между субъектами РФ: 20% акцизной ставки уплачивается заводом-производителем в бюджет региона по месту его нахождения, а оставшиеся 80% акцизной ставки распределяются между регионами по нормативам, исходя из доли субъекта Российской Федерации в общей сумме акцизов, поступивших в 2004 г. при реализации производителями (за исключением реализации на акцизные склады) и при реализации с акцизных складов (см. рис. 1). Данная схема распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию позволила избежать резкого изменения доходного потенциала большинства субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, в настоящее время назрела необходимость совершенствования методики распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию. Это связано с тем, что, во-первых, нормативы рассчитаны по данным отчетности субъектов РФ за 2004 г. и используемые для расчетов данные уже не актуальны. Методика расчета нормативов основывается на данных, получаемых в условиях действия режима акцизного налогового склада, которые были упразднены в связи с неэффективностью. Применяемая методика не создает стимулы для органов исполнительной власти субъектов РФ обеспечивать полную уплату налогов (задолженность по уплате акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9% (за исключением вин) по состоянию на 01.01.2008 г. составляет 5,6 млрд. руб.). Кроме того, существенно изменились объемы производства подакцизной продукции в регионах.

Возможными направлениями преодоления перечисленных негативных моментов могли бы стать:

- зачисление 100% акциза по месту производства алкогольной продукции. Но при таком порядке выпадающие доходы субъектов РФ, по оценкам, составят в суммах 2007 г. более 18 млрд. руб.;

- распределение 80% акциза между регионами по нормативам, рассчитанным по объему реализации алкогольной продукции на территории каждого субъекта РФ. Плюсом данного распределения является приближение поступления доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию к региону, в котором она реализовывается. Отрицательным моментом в данной методике является несовершенство существующей статистической базы. Кроме того, выпадающие доходы составят около 12 млрд. руб.;

- распределение 80% доходов от уплаты акцизов по субъектам РФ по численности населения. При этом численность населения целесообразно учитывать по гражданам, достигшим 18 лет, что соответствует установленному федеральным законодательством возрастному цензу, а также предотвращает необоснованное повышение норматива для субъектов РФ, в которых традиционно высока доля детей в общей численности населения. Данная схема с методологической точки зрения, по нашему мнению, наиболее оптимальна, однако ее применение приведет к выпадающим доходам региональных бюджетов в размере 10,5 млрд. руб.

Анализ возможных вариантов изменения методики показал, что значительные выпадающие доходы не позволяют одномоментно перейти к применению ни одной из рассмотренных схем.

                      /------------------------------\

                      |             100%             |

                      |   67.6 млрд. руб. (2007 г.)  |

                      \------------------------------/

                          |                       |

      /---------------------\                /------------------------\

      |         40%          |                |           60%           |

      |по месту производства |                |       по нормативу      |

      |    27,0 млрд. руб.   |                |     40,6 млрд. руб.     |

      \----------------------/                \-------------------------/

                                           Норматив

                             50%   доля средств субъекта  Российской

                             Федерации  в  общем  объеме средств,

                             необходимых для  доведения  до  уровня

                             поступлений   доходов от уплаты  акцизов

                             в  2007  г.,  после  зачисления  40%

                             акциза  по   месту производства 10% удельный

                             вес численности населения от 18 лет субъекта

                             Российской Федерации в общей численности по

                             Российской Федерации

Рис. 2. Предложения по распределению доходов от уплаты
акцизов на алкогольную продукцию на 2009 г.

"Рис. 3"

В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о переходе с 2009 г. к следующей методике (см. рис. 2) распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию:

- 40% акциза зачисляется в бюджет субъекта по месту производства;

- 60% акциза распределяется по нормативам. При этом норматив состоит из двух частей. Первая часть, по которой распределяется 50% акциза, определяется, исходя из расчетной доли средств субъекта РФ в общем объеме средств, необходимых для доведения до уровня поступлений доходов от уплаты акцизов в 2007 г., после зачисления 40% акциза по месту производства. Этим достигается минимизация возможного отклонения поступлений доходов в бюджеты отдельных субъектов РФ по отношению к 2007 г. При этом для регионов, в которых объем поступлений доходов от уплаты акцизов, зачисляемых по месту производства (40% ставки), превышает общую сумму поступлений 2007 г. норматив устанавливается равным нулю. Вторая часть норматива, по которой распределяется 10% акциза, устанавливается как удельный вес численности населения от 18 лет субъекта РФ в общей численности указанной категории граждан по стране. Это позволяет учесть объем потребляемой продукции на территории соответствующего региона.

На основании макроэкономического прогноза на 2009 г. поступления акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9% (за исключением вин) в бюджеты субъектов РФ составят 98 млрд. руб. (прирост по отношению к 2007 г. - 45%). В случае введения с 2009 г. предложенной схемы распределения доходов от уплаты акцизов, произойдет незначительное перераспределение указанных доходов между региональными бюджетами, при этом минимальный прирост поступлений составит 26% (см. рис. 3).

По нашему мнению, предложенный механизм вызовет повышение внимания региональных властей к целенаправленной работе по борьбе с контрафактной и фальсифицированной продукцией, что будет способствовать увеличению сбора акцизов, а изменение правил расчета норматива обеспечит более справедливое распределение акцизов между бюджетами субъектов РФ.

В дальнейшем возможен постепенный переход к зачислению 50% акцизной ставки по месту производства подакцизной продукции и распределению 50% акциза по нормативу, исходя из численности населения.

В.В. Половинка,

заместитель начальника отдела Департамента

межбюджетных отношений Минфина России

"Финансы", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. пункт 2 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 г. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".