"Бюрократия" и управление документами (А. Ивонин, А. Пшенко, "Кадровик. Кадровое делопроизводство", N 8, август 2008 г.)

"Бюрократия" и управление документами

Проводимая в России административная реформа объективно ориентирована на системную модернизацию управления с учетом отечественного и международного опыта. Одним из важных направлений этой работы должно стать решение проблемы совершенствования управления документами как в бумажном, так и в электронном виде, и в особенности - в их сочетаниях [1].

В настоящее время проводится большая работа (прежде всего в рамках ВНИИДАД) по осмыслению теоретических вопросов документационного обеспечения управления (ДОУ), включая законодательное обеспечение работы с документами, по решению многоаспектной проблемы внедрения электронных документов, по методическому обеспечению ДОУ и т.д. К сожалению, многие предложения и разработки далеко не всегда находят поддержку и понимание даже на федеральном уровне [2].

Из истории вопроса

Это означает, что проблема совершенствования управления документами лежит не только и не столько в области теории, методологии и методики документоведения (при всей неотложности, важности, даже громадности стоящих здесь задач), сколько в сложившемся социокультурном контексте. Проще всего сказать, что все (или почти все) упирается в проблему бюрократизации государственного управления, в существование в нашей стране только в аппарате органов государственного управления, по экспертным оценкам, более 2,5 млн человек. Но за последнюю сотню лет десятки раз проводились сокращения числа управленцев и реорганизации аппарата управления, а воз, как говорится, "и ныне там". В рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума Российская Федерация за 2005 г. по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81 на 89 место [2].

Для России одним из краеугольных камней ее цивилизации, несомненно, является восточный принцип "власти-собственности". Получившая широкую известность, возрожденная Р. Пайпсом концепция России как "вотчинного государства", в котором совпадают функции главы государства и хозяина княжества-вотчины, все-таки является односторонней. Хотя "вотчинные" черты в истории нашей государственности прослеживаются весьма отчетливо (достаточно указать на привычку граждан обращаться не в судебные органы, а непосредственно к "хозяину" района, области, страны), Россия формировалась по преимуществу как военно-служилое государство. И таковым оно, mutatis mutandis, оставалось до конца XX в [3]. В нем, по выражению В. О. Ключевского, были "командиры, солдаты и работники, не было граждан" [5]. Конечно, в этой системе формировался свой аппарат управления (приказы) и свои специалисты по работе с документами (дьяки, подьячие, писцы), выражение "московская волокита" (что обычно рассматривается едва ли не как важнейший признак бюрократизации) было хорошо известно русским людям XVII столетия. Но все-таки страной управляли не "бюрократы" в европейском смысле слова и не "мандарины" в китайском понимании. Это были "государевы служилые люди" - холопы. Они не сдавали государственного экзамена на чин как в Китае и не покупали (по крайней мере, официально) своих должностей как во Франции. Они подбирались едва ли не исключительно по принципу личной преданности, хотя и с учетом элементарной грамотности (для приказных людей), хотя руководители ("судьи" приказов и воеводы) могли быть и вообще неграмотными.

Попытка создания "настоящей" бюрократии принадлежит Петру I. Наиболее важные свидетельства этому - введение коллежского управления, "Генеральный регламент" и "Табель о рангах", в которых личное начало, казалось, уступало безличностным отношениям, основанным на фиксированных законах и правилах. Однако традиции патриархального управления оказались сильнее. "Личное начало" по-прежнему господствовало и на центральном уровне (император), и на региональном (губернатор), и на местном (воевода, городничий). Реформам Екатерины II нельзя отказать в попытках некоторой дальнейшей рационализации управления, но в них, по выражению Н.М. Карамзина, было "более блеска, нежели основательности". Вельможи, как и встарь, назначались по принципу личной преданности монарху, а губернаторы по-прежнему рассматривались как "хозяева губерний", зависимые от высочайшего благоволения.

Наиболее последовательной попыткой (хотя также не увенчавшейся полным успехом) утвердить бюрократические начала, были реформы управления, проведенные М.М. Сперанским в царствование Александра I, а также его деятельность по совершенствованию законодательства и управления при Николае I. Однако и тогда и во второй половине XIX - начале XX вв., при всех позитивных переменах (введение земств, появление Государственной думы), решить важнейшую задачу отделения административных функций от политических средств управления все-таки не удалось. Император и теперь оставался не только главой государства, но и "хозяином земли русской".

Государственный аппарат советской России и СССР, без сомнения, многое взял от прежней России. Вопрос в том, что именно было принято на вооружение? Созданная в 20-30-гг. XX в. партийно-советская номенклатура была пародией на государственных служащих императорской России. Она сохранила все отрицательные стороны "крапивного семени", и почти не унаследовала положительных качеств. Это была едва ли не полная регенерация приказных служилых людей, подобранных по принципу холопской преданности генсеку или первому секретарю обкома (райкома) партии. Делопроизводство, прежде сконцетрированное в канцеляриях - полноправных структурных подразделениях министерств, было низведено до уровня комплекса технических операций. Короче говоря, советский период характеризовался не расцветом, а почти полным уничтожением бюрократии в ее европейском понимании.

Конечно, объективные потребности управления вообще, документационного обеспечения управления, в частности, настоятельно требовали их совершенствования (внедрения научной организации труда (НОТ), механизации управленческого труда и пр.). Ответом на эти потребности было создание "Оргстроя" и Института техники управления (ИТУ) в 20-е гг. и открытие Всесоюзного научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) в 1966 г. Опыт деятельности этих организаций и труды их сотрудников заслуживают самого пристального внимания, изучения и обобщения, однако следует помнить, что в условиях "административно-командной системы" результаты работы и научно-методические разработки оказывались далеко не всегда востребованными. Так, ИТУ был расформирован в годы первой пятилетки, а многие его сотрудники подверглись репрессиям. Бесспорно значимые теоретические и практические результаты деятельности ВНИИДАД не всегда могли найти практического применения в силу технического отставания СССР в деле компьютеризации.

Только в 1960 г. в стране началась и долгое время ограничивалась подготовка специалистов документоведов высшей квалификации на базе Московского государственного историко-архивного института (МГИАИ), много позднее таких специалистов стали готовить в Государственном университете управления (ГУУ), и только после 1991 г. к ним присоединились десятки российских вузов.

Современная Россия является наследницей всех предшествующих этапов развития, со всеми их плюсами и минусами. От какого наследства следует отказаться, а какое принять с благодарностью, зависит от нас. "Бюрократию" можно критиковать с двух позиций.

Во-первых, с позиции недостаточной эффективности, не соответствующей ритму сегодняшней жизни, но в таком случае следует предложить качественно новую парадигму "небюрократического" управления (что-нибудь в духе сетевого маркетинга). До тех пор, пока этого не сделано, нужно думать о совершенствовании того, что есть. Широкое внедрение новейших компьютерных технологий, при условии соответствующей нормативно-правовой поддержки, могут в достаточной мере обеспечить и оптимальные сроки принятия решений, и необходимую степень "прозрачности" в их принятии.

Во-вторых, критика "бюрократии" может идти (в большинстве случаев у нас она так и идет) с позиций патриархального общества, еще не доросшего до бюрократического управления. Но тот, кто отрицает необходимость "бюрократического" управления, должен быть готов к тому, что им будут управлять государевы холопы, которые станут руководствоваться в своей деятельности абстрактными представлениями о "высшей справедливости", "революционной целесообразности", или обосновывать свои действия необходимостью насаждения "демократии". При всем различии терминов и понятий в них угадывается неприкрытая ориентация на нормы и правила обычного (общинного) права.

Бюрократия по Веберу

Поиски решения проблемы заставили вспомнить М. Вебера, который различал западную бюрократию как тип идеальной рациональной организации, характеризующийся эффективностью административных действий за счет административного разделения труда, иерархичностью системы контроля и подчинения, безличностными отношениями и отделением административных функций от собственно средств управления, и восточную или патримониальную бюрократию. Считается, что в отличие от первой патримониальная бюрократия встроена в систему государственного управления и является его органической частью. Через нее центральная власть получает возможность контролировать все стороны жизни общества, возвышаясь над ним.

С точки зрения политической социологии такое разделение более чем уместно, но в конкретно-историческом плане оно может быть принято как исходная позиция, но не как результат исследования. И на "западе", и на "востоке" в каждом случае делается по-разному.

Поэтому, представляется, что основной задачей сегодня является создание российской бюрократии в веберовском (западно-европейском) смысле. Конечно, на решение этой задачи уйдут годы, если не десятилетия, но первоочередными шагами должны стать:

1. Обновление и совершенствование нормативно-правовой базы государственного управления вообще, в области работы с документами в особенности. Специалисты высказывают, например, обоснованные претензии к Федеральному закону от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации". Существует настоятельная необходимость возобновить работы, проводившиеся Госстандартом в 1980-х годах в разработке нормативно-правовой базы в сфере юридической силы компьютерных документов и электронного документооборота, закона регулирующего управление документами, юридическом закреплении ответственности одного из ведомств за состояние документационное обеспечение управления и служб ДОУ в России.

2. Как можно более четкое раз деление общественно-политических функций управления, осуществляемых представителями победивших в ходе выборов партий и движений и административных функций, осуществляемых высококвалифицированным управленческим аппаратом на основе специализации и формального разделения обязанностей. Против этого обычно выдвигается тот аргумент, что управленцы могут превратиться в замкнутую касту, действующую в своих интересах. Такая опасность действительно существует, если избранное лицо передоверит выполнение своих функций административному аппарату и откажется от контроля его деятельности, если отсутствуют "регламенты" деятельности аппарата, короче говоря, если не будет продумана система сдержек и противовесов. Так, к примеру, каждому автолюбителю грозит опасность дорожно-транспортного происшествия, но она может быть сведена к минимуму правильным уходом за автомобилем, знанием правил дорожного движения и мастерством управления водителя.

3. Повышение статуса службы управления документами, вплоть до придания ей в законодательном порядке статуса равноправного структурного подразделения, с учетом опыта работы дореволюционных канцелярий министерств. Одной из задач административной реформы является оптимизация функционирования органов государственной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. "Канцелярия" может стать действенным средством борьбы с коррупцией (хотя принято думать наоборот). Если нормативными актами будет предусмотрен порядок, по которому всякий документ следует не просто зарегистрировать в "канцелярии", но он должен пройти необходимую качественную экспертизу под личную ответственность ее руководителя, возможности подкупа должностных лиц уменьшатся. Юридические отделы и им подобные структурные подразделения с этой задачей, как показывает практика, не справляются. Можно вполне юридически грамотно оформить договор купли-продажи, например, здания, находящегося в федеральной собственности частному лицу за мизерную сумму или завысить стоимость строительно-монтажных работ на федеральных объектах (что нередко и делается), но будет ли это способствовать охране государственных или муниципальных интересов? Начальник канцелярии, благосостояние и карьерный рост которого зависят не от расположения избранного на высокий пост политика, а от профессиональной компетенции и личной порядочности, вряд ли согласиться поставить свое благополучие под удар "за несколько лишних долларов". Разумеется, высокий статус специалистов должен быть подкреплен высокими должностными окладами, "прозрачной" системой официально утвержденных льгот и привилегий, установления порядка продвижения по службе и представления к государственным наградам. Наряду с этим, конечно, должны быть предусмотрены и меры ответственности (впрочем, они существуют и в действующем законодательстве).

4. Совершенствование подготовки специалистов по документационному обеспечению управления. Следует внимательнее отнестись к мнению ученых, которые видят "место документоведа как главного специалиста по организации всех информационных ресурсов государственной и коммерческой организации". Он должен уметь наладить документационное обеспечение управления в комплексном использовании как традиционных (бумажных) так и самых передовых компьютерных технологий, должен быть "носителем и распространителем не только документной грамотности, но и повседневной культуры документирования управленческой деятельности" [5].

Российские стандарты сегодня

Новые перспективы в этом отношении открываются в связи с разработкой национального стандарта России по управлению документацией и адаптацией к российским условиям международных стандартов (в частности, ИСО 15489), а также в связи с присоединением России к Болонской декларации. Откликаясь на "вызов времени", XIII Международная практическая конференция приняла рекомендацию УМО РГГУ "продолжить работу по разработке концепции нового двухуровневого стандарта" направления "Документоведение и ДОУ" и представить его для публичного профессионального обсуждения" [6].

Однако некоторые практические шаги в направлении модернизации специальности (направления) представляются дискуссионными. Приказом министра образования и науки РФ от 27.09.2007 N 265 утверждено направление 032000 "Документоведение и архивоведение" со степенью (квалификацией) выпускника "бакалавр и магистр документоведения и архивоведения". В соответствии с этим в настоящее время завершается работа по созданию проекта соответствующего образовательного стандарта. Фактически проведено объединение в рамках направления двух родственных по предмету воздействия, но достаточно различных специальностей, что можно рассматривать как некую попытку возвратиться к ситуации конца 50-х гг. XX в., хотя и с использованием компьютерных технологий. При этом непродуктивной представляется идея отдать на усмотрение вузов наполнение своих учебных планов до 50% дисциплин специальности исходя из своих приоритетов, что противоречит самой концепции сохранения единого образовательного пространства Российской Федерации.

Однако вопрос следует ставить значительно шире, речь должна идти о создании единой системы непрерывной подготовки и повышения квалификации универсальных профессионалов - специалистов по управлению документацией на любых носителях и на всех этапах ее жизненного цикла. В противном случае "документационное обеспечение управления" в образовательном процессе, понимаемом в широком смысле, окажется мало востребованным или разобранным по таким направлениям, как "Экономика и управление на предприятии", "Менеджмент", "Государственное и муниципальное управление" и др. Из всего многообразия общих и частных функций документа наиболее актуальной сегодня является управленческая, а подготовка профессионалов в сфере управления документами объективно становится важнейшей государственной задачей.

Литература

1. Варламова Л.Н. ИСО 15489-1-2001 "Информация и документация. Управление документами" еще один шанс возродить государственное регулирование в сфере ДОУ // Документация в информационном пространстве: законодательство и стандарты: Доклады и сообщения на XII Международной научно-практической конференции 22-23 ноября 2005 г. / Росархив. ВНИИДАД. - М., 2006. - С. 271-273.

2. Ларин М.В. Тезисы о текущем моменте: ДОУ в свете концепции административной реформы в РФ // Там же. - С. 101-105.

3. Ивонин А.Р. Государство и общество в России XVII-XX вв.: этапы взаимодействия // От Средневековья к новому времени: этносоциальные процессы в Сибири XVII - начала XX вв. Сборник научных трудов - Новосибирск, 2005. С. 162-176.

4. Ключевский В.О. Сочинения. В 8-и томах. - Т. 2. - М., 1957. - С. 396-397.

5. Пшенко А.В. Влияние современных компьютерных технологий на проблемы документоведческого образования // Документация в информационном пространстве: законодательство и стандарты: Доклады и сообщения на XII Международной научно-практической конференции. - С. 89.

6. Документация в информационном обществе: современные технологии документооборота: Доклады и сообщения на XIII Международной научно-практической конференции 22-23 ноября 2006 г. / Росархив. ВНИИДАД. - М., 2007. - С. 353.

А. Ивонин,

д.и.н., профессор, заведующий кафедрой документоведения

Алтайского государственного университета

А. Пшенко,

к.и.н., доцент, заведующий кафедрой документоведения

и документационного обеспечения управления

Государственного университета управления,

член Гильдии управляющих документацией

"Кадровик. Кадровое делопроизводство", N 8, август 2008 г.