О платежах за лесопользование и иных финансовых отношениях в сфере лесного хозяйства (В.В. Петрунин, "Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 9, сентябрь 2008 г.)

О платежах за лесопользование и иных финансовых отношениях
в сфере лесного хозяйства

Об основных положениях Лесного кодекса РФ
в части платности лесопользования

Платность использования лесов установлена статьей 1 Лесного кодекса РФ "Основные принципы лесного законодательства". Кроме того, в статье 94 этого Кодекса также указано, что использование лесов в Российской Федерации является платным.

При этом за использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений.

В соответствии со статьей 73 Лесного кодекса РФ размер арендной платы определяется на основе минимального размера арендной платы, устанавливаемого в следующем порядке:

- при использовании лесного участка с изъятием лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке;

- при использовании лесного участка без изъятия лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка;

- для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка устанавливаются соответственно Правительством России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Во исполнение указанной нормы Лесного кодекса РФ было принято постановление Правительства РФ от 22.05.2007 г. N 310 "О ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности (см. в ред. от 30.06.2007 г. N 419).

Следует иметь в виду, что при определении платы за аренду лесного участка, используемого для реализации инвестиционного проекта, включенного в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, в течение срока окупаемости этого проекта к утвержденным постановлением Правительства России от 22.05.2007 N 310 ставкам платы применяется коэффициент 0,5.

Инвестиционная деятельность в области освоения лесов в соответствии со статьей 22 Лесного кодекса РФ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Подготовка перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов и его утверждение осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. В целях реализации указанной нормы Кодекса было принято постановление Правительства РФ от 30.06.2007 г. N 419, которым утверждено "Положение о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов". В соответствии с указанным "Положением" к инвестиционным относятся проекты по созданию и модернизации объектов лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.) и лесоперерабатывающей инфраструктуры (объектов переработки заготовленной древесины и иных лесных ресурсов, биоэнергетических объектов и др.), суммарный объем капитальных вложений в каждый из которых составляет не менее 300 млн. руб.

В соответствии со статьей 76 Лесного кодекса РФ плата по договору купли-продажи лесных насаждений, за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, также определяется на основе минимального размера платы, который определяется как произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины.

Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Плата по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд определяется по ставкам, устанавливаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

О формировании лесного дохода в России

Приложением 1 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предусмотрено, что в федеральный бюджет в размере 100% зачисляются, в том числе:

- плата за перевод лесных земель в нелесные и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий (по обязательствам, возникшим до 1 января 2007 года);

- арендная плата за пользование участками лесного фонда в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования (по обязательствам, возникшим до 1 января 2007 года);

- доходы от реализации древесины, полученной при проведении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов при размещении государственного заказа на их выполнение без продажи лесных насаждений для заготовки древесины, а также древесины, полученной при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса РФ.

Следует также отметить, что статьей 5 "Особенности администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2008 году" Федерального закона от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ предусмотрено, что средства от реализации, не вывезенной лесопользователями с мест рубок в течение установленного срока или самовольно срубленной (секвестрованной) древесины также подлежат перечислению в федеральный бюджет.

В приложении 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ указано, что главным администратором платы за использование лесов в части, поступающей в федеральный бюджет (код бюджетной классификации 1 12 04000 00 0000 120), является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

В части денежных взысканий (штрафов) за нарушение лесного законодательства главным администратором является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Следует отметить, что основную часть лесного дохода государство получает от использования древесины.

Анализируя динамику платежей за пользование лесным фондом, следует отметить, что как общая сумма этих платежей, так и доля поступления в бюджеты разного уровня, существенно возросшая после 2003 года, далее колебалась уже незначительно.

На диаграмме 1 представлены данные об общей динамике бюджетных доходов от использования лесных ресурсов (млн. руб.).

"Диаграмма 1. Динамика доходов в бюджетную систему от использования лесных ресурсов"

Судя по приведенным Рослесхозом данным об администрировании платежей за лесопользование, в 2007 году недоимки в бюджеты со стороны многих регионов были соизмеримы с объемами субвенций субъектам Российской Федерации, а то и превышали их.

При этом качественный анализ недоимок установил, что отдельными субъектами РФ не обеспечивается наполняемость именно федерального бюджета.

Эта обстановка была особенно характерна для регионов европейской части России. Например, в Пермском крае в федеральный бюджет продолжительное время вообще не вносили указанные платежи. А подавляющая доля недоимок в федеральный бюджет из общего их объема возникла "благодаря" Тверской, Вологодской, Новгородской областям и Республики Карелия.

По мнению Рослесхоза причины этого следующие:

- отсутствие налаженной работы по администрированию платежей;

- несовершенство ценовой политики при проведении лесных аукционов;

- не урегулирование взаимоотношений с Федеральным Казначейством.

Анализ состояния бюджетов субъектов РФ в Дальневосточном и Северном федеральных округах также показал, что в более половины из них уже сейчас имеется резерв финансовых средств за счет превышения фактических доходов над плановыми. При этом диапазон такого превышения колеблется от 1,5 до 12 раз. Это особенно заметно в Кемеровской, Иркутской, Омской, Читинской, Камчатской и Сахалинской областях, республиках Бурятия, Тыва, Алтай, а также в Усть-Ордынском Бурятском АО и Хабаровском крае. Рослесхоз считаем, что данный фактор должен в обязательном порядке учитываться при дальнейшем планировании расходов бюджетов и обеспечить дополнительный источник финансирования лесохозяйственной деятельности.

Что касается текущего года, то на диаграмме 3 представлена структура бюджета лесного хозяйства в 2008 году.

Затраты федерального бюджета на ведение лесного хозяйства с 2006 года выросли с 13,9 до 23 млрд. рублей. То есть, в 2008 году практически почти в два раза с учетом средств бюджетов субъектов Российской Федерации увеличиваются затраты на ведение лесного хозяйства. Вместе с тем темпы роста лесного дохода в виде платы за древесину, отпускаемую на корню, как отмечают в Рослесхозе, существенно ниже. Так, этот доход за указанный период времени увеличился только на 42% (с 9,5 до 13,5 млрд. рублей).

Таким образом, разрыв между бюджетными затратами на ведение лесного хозяйства и лесным доходом постоянно растет. Так, в 2006 году этот разрыв составил 4,4 млрд. руб.; в 2007 году - 7,1 млрд. руб., а в 2008 году оценочно он составит уже 10 млрд. рублей.

Что касается вывозных пошлин, то в 2008 году они должны составить 18,2 млрд. рублей. Следует отметить, что с 1 июля 2007 года вывозные таможенные пошлины на необработанную древесину составили 10 евро за обезличенный кубометр. С 1 апреля 2008 года пошлина будет повышена до 15 евро, а с 1 января 2009 года - до 50 евро за кубометр. В связи с этим заместитель руководителя Рослесхоза М.Д. Гиряев отметил, что в данных условиях экспортерам будет невыгодно поставлять на экспорт необработанную древесину. При этом для березовых лесоматериалов диаметром до 15 см предусмотрено ввести пошлину с 1 января 2011 года в размере 50 евро.

"Диаграмма 2. Структура бюджета лесного хозяйства в 2008 году"

В свою очередь, МПР России считает, что уровень таможенных пошлин на лесную продукцию должен быть обратно пропорционален степени переделки. Об этом сказал министр природных ресурсов Ю.П. Трутнев, выступая на выше Международном лесном форуме. При этом он пояснил, что меры по стимулированию переработки леса будут неэффективны, если ограничиться только лишь повышением пошлин. Тем более что, несмотря на введение указанных пошлин на необработанный лес, в законодательстве еще остались лазейки. Например, в части экспорта леса с минимальной обработкой. Кроме того, по словам главы МПР России, существует риск того, что когда повышенные пошлины практически закроют границу на вывозку необработанного леса, инвесторы еще не успеют прийти в бизнес, связанный с переработкой леса на территории России.

Об организации аукционов

Статьей 78 Лесного кодекса РФ установлены общие положения об аукционах по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений. А статьей 79 этого Кодекса установлен порядок организации проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений.

Заявитель вправе подать только одну заявку на участие в аукционе. Не допускается взимание платы за участие в аукционе.

Многие эксперты высказывали большие надежды на более эффективную реализацию лесных ресурсов на аукционах, проводимых по правилам, определяемым новым Лесным кодексом РФ. Поскольку установленные ранее правила лесных аукционов создавали условия для продажи непрофильным организациям лучшего, отборного, транспортно освоенного лесного фонда. А традиционные лесопользователи, несущие значительные дополнительные расходы на социальные нужды и строительство лесовозных дорог, не могли конкурировать с фирмами-однодневками. Кроме того, сдерживающими факторами аукционной деятельности являлись: кризисное состояние лесозаготовительной отрасли, закрепление основной части лесного фонда за неэффективными арендаторами, непродуманная практика выделения лесозаготовителям лимитов на лесосечный фонд во многих субъектах Российской Федерации. Таким образом, распространенные ранее виды приобретения права лесопользования, такие как аренда участков лесного фонда и распределение лесосечного фонда по лимитам, были крайне невыгодны собственнику лесов - государству. Упущенная выгода от использования заниженных по сравнению с аукционной ценой ставок по сравнению с аукционной ценой ставок лесных податей, по оценке Счетной палаты РФ, составляла около 5 млрд. руб. ежегодно.

Касаясь порядка организации и проведения указанных аукционов, в Департаменте государственной политики в области лесных и водных ресурсов МПР России отметили, что по порядку проведения аукциона Лесной кодекс РФ содержит нормы прямого действия и у государственных органов нет юридической возможности вмешиваться в эту процедуру. Можно лишь регулировать ее до, и после проведения аукциона. Между тем заместитель Главы администрации Иркутской области В. Долгов отмечал, что из формулировок Лесного кодекса РФ неясен принцип формирования начальной цены: это либо конкретная сумма, либо на основе ставки платы, установленной Правительством РФ, либо субъект вправе изменить начальную цену по своему усмотрению, но насколько - также не определено. При этом В. Долгов опасается, что если за основу будет взят принцип минимального размера платы по арендному договору, то возникнут новые проблемы. Он обратил внимание, что ставка платы по действующим договорам в два раза выше ставок платы, разработанных на основе июльского постановления Правительства РФ. По сути, лесопользователи, заключившие договоры аренды до 1 января 2007 года, будут платить вдвое больше, чем лесопользователи, заключившие договоры после принятия этого постановления, за пользование теми же лесными ресурсами. Он также напомнил, что при переоформлении действующих договоров аренды размер платы изменению не подлежит. В итоге новые лесопользователи окажутся в более выгодных условиях, что ведет к недобросовестной конкуренции. А депутат Красноярского законодательного собрания С. Шахматов выразил опасение, что неурегулированность этого вопроса может повлечь оспаривание результатов проведенных аукционов.

Рослесхоз признает, что проблема начальных ставок для проведения аукциона существует, но предлагает решить этот вопрос с помощью поправок в Лесной кодекс РФ.

Рассмотрим ситуацию, складывающуюся в отдельных регионах страны после введения в действие нового Лесного кодекса РФ.

Республика Карелия. Заместитель министра промышленности и природных ресурсов этой Республики В. Юрьев, выступая в феврале 2007 года на заседании Комитета по природным ресурсам и экологии местного парламента, отметил, что это был единственный регион России, где лесные участки выделялись в аренду по конкурсу на основании бизнес-планов лесопользователей, и не выполнение арендаторами своих бизнес-планов является поводом для расторжения договоров аренды. После вступления в силу нового Лесного кодекса РФ, передавшего полномочия по управлению лесами на региональный уровень, здесь придется переоформить все арендные отношения, и те лесопользователи, которые не выполнили условия бизнес-планов или имеют существенные долги по лесным платежам, не смогут рассчитывать на продолжение аренды лесных участков на территории республики. К началу 2007 года в аренду было передано более 80% расчетной лесосеки Карелии, а задолженность по платежам за пользование лесным фондом только в федеральный бюджет в то время составила свыше 61 млн. руб.

Костромская область. Здесь была существенно увеличена плата за аренду леса. По расчетам областного Департамента лесного хозяйства это должно принести областной казне дополнительно около 200 млн. руб. и, кроме того, стимулировать местные предприятия заниматься глубокой переработкой древесины, поскольку повышением платы предпринимателям станет невыгодно вывозить из области так называемый кругляк. Например, в Вологодской области лес на корню по качеству находится на одном уровне с лесом, произрастающим в Костромской области. Но там увеличения платы на тот момент не было, что отрицательно сказывалось на развитии конкуренции в этой сфере деятельности. После упомянутого повышения арендной платы в Костромской области в Департаменте лесного хозяйства этого региона отметили, что те, кто уже занимался глубокой деревообработкой, незначительно ощутили это повышение и уже подписали новые соглашения о дальнейшей работе в этой сфере деятельности. Для тех же, кто продавал, и продают древесину только в круглом виде, это было существенное изменение финансовых условий хозяйствования. Единственный выход из неблагоприятной ситуации - перепрофилировать и перевооружать производственные мощности для переработки леса. Однако многие лесопромышленные предприятия считают, что средств на перевооружение практически не остается. Особенно в сложной ситуации оказались небольшие предприятия. Например, те из них, которые ежегодно осваивали около 10 тысяч кубометров древесины и полностью перерабатывали ее в своих лесопильных цехах, ранее тратили на покупку леса на корню в среднем 1,6 млн. рублей. Теперь им придется платить около 4 млн. руб.

Заканчивая рассмотрение вопроса об эффективности проводимых в настоящее время аукционов, целесообразно отметить, что некоторые эксперты считают, что используемый сейчас способ предоставления прав пользования лесными участками представляет собой вариант английского аукциона. Этот вид аукциона представляет собой один из четырех базовых типов аукционов и иначе называется открытым аукционом второй цены. На открытых аукционах участники получают информацию о ставках своих конкурентов в ходе устных торгов. По мнению ряда экспертов, в российских условиях этот вид аукциона не является эффективным, поскольку уровень конкуренции у нас незначителен: в аукционе принимает участие, как правило, не более трех лиц.

О зарубежном опыте использования лесов

Известно, что в России лес стоит гораздо дешевле, чем во всем мире. Действительно, если сравнивать плату за древесину, отпускаемую на корню, установленную в ведущих лесных странах, то в России она оказывается существенно, в разы ниже.

В связи с этим целесообразно привести несколько примеров о порядке финансирования лесного хозяйства в некоторых зарубежных странах.

В США особое внимание обращается на финансирование расходов на охрану лесов от пожаров. Несмотря на рыночную экономику, все работы по борьбе с лесными пожарами финансирует государство. Однако по оценкам специалистов, уровень финансирования соответствующих программ составляет около 80% от реально необходимого. Доходная часть лесного хозяйства формируется за счет попенной платы (около 75%), аренды лесных земель (около 15%), платы за рекреационное лесопользование и пасьбу скота. При несоблюдении правил рубки лесовладелец или лесозаготовитель вносит залог для обеспечения естественного или искусственного лесовозобновления.

Финансовая система Канады построена на получении средств собственником лесных ресурсов через их продажу предпринимательским структурам. Владельцы лицензий (лесопользователи) вносят попенную плату в бюджеты провинций. При этом в составе общего бюджета формируется специальный лесной бюджет. Доходной частью бюджета является попенная плата. Средства бюджета расходуются на содержание структур государственного управления лесами на всех уровнях, инвентаризацию лесов, инженерное обеспечение освоения лесных ресурсов, научные исследования, поддержания малого бизнеса в лесной сфере. Финансовые потоки в лесном секторе экономики организованы так, чтобы избежать встречного движения денежных средств. Поэтому часть платежей за лесные ресурсы в размере суммы, необходимой для оплаты основных лесохозяйственных работ, остаются на уровне лесного района, формируя доходную часть лесного бюджета. Финансирование затрат в пределах, утвержденных лесохозяйственным бюджетом, проводится строго по сметам с соблюдением жесткой финансовой дисциплины. На уровне лесного района сметы составляются раздельно по программам (лесовосстановление, борьба с пожарами и т.п.). Руководитель программы лично распоряжается выделенными финансовыми средствами, неся за них персональную ответственность. Перераспределение средств сверх установленной сметы возможно только в исключительных случаях, например, при стихийных бедствиях. При этом в малолесных провинциях, где лесного дохода недостаточно для покрытия затрат на ведение лесного хозяйства, дополнительные средства направляются в лесной бюджет из других источников. В Финляндии основу финансовой системы составляют: доходы лесовладельцев от продажи древесины на корню в виде попенной платы или от реализации заготовленной древесины; расходы лесовладельца на выполнение лесовосстановительных работ на вырубаемой площади лесного участка; налога на собственность, поступаемого в бюджет провинции. Получив доходы и уплатив налоги, частный лесовладелец обязан осуществить лесовосстановление согласно плану, утвержденному районным лесным управлением. Если у владельца на данный момент нет средств для выполнения необходимых работ, государство выделяет целевые субсидии в соответствии с представленными расчетами. Практика показывает, что около 30% всех расходов в частных лесах покрывается за счет субсидий.

В Швеции государственные субсидии используются, главным образом, по трем направлениям: 80% должно быть направлено на известкование лесных почв, подвергающихся окислению из-за загрязнения воздушной среды. Остальные 20% расходуются: на прочистку лиственных молодняков; на помощь лесовладельцев, активно проводящих природоохранные и рекреационные мероприятия, в том числе по сохранению ландшафта и памятников культуры, имеющихся в лесу.

В Норвегии для активизации деятельности лесовладельцев введен лесной налог, положение о котором зафиксировано в лесном законе этой страны. Часть дохода от продажи древесины отчисляется на специальный счет, средства с которого лесовладелец может использовать для дальнейшего развития своего дела.

В Германии в соответствии с федеральным законом о лесах поддержка лесного хозяйства осуществляется для обеспечения его многоцелевых функций, представляющих общественный интерес. Создание новых лесных площадей уже длительное время стимулируется путем предоставления субсидий, размер которых может доходить до 85% необходимых затрат. Кроме того, в течение длительного периода (до 20 лет после создания лесонасаждений) владельцам участков предоставляется ежегодная премия за первоначальное насаждение.

В Японии Правительство страны также оказывает финансовую помощь лесовладельцам для поощрения ведения интенсивного хозяйства. В этих целях Лесное агентство страны обеспечивает их беспроцентными займами или займами с низкими процентами. Имеется также специальный Лесной кредитный фонд. Налоговое законодательство страны предоставляет возможность уменьшать размер налогов для тех лесовладельцев, которые ведут в своих лесах хозяйство в соответствии с установленными государством правилами. Выделяются значительные субсидии на закладку новых лесных плантаций. Лесовосстановление на вырубках и строительство лесных дорог осуществляется только с помощью средств, выделяемых Правительством страны и муниципалитетами.

Возвращаясь к анализу состояния лесопромышленного комплекса России, следует отметить, что значительное влияние на его конкурентоспособность оказывает высокой уровень производственных издержек. В структуре материальных затрат на производство товарной продукции значительную долю занимает стоимость топливно-энергетических ресурсов, сырья и материалов. Так, например, в лесопилении она составляет свыше 60%, а в целлюлозно-бумажной промышленности - около 70 процентов. Темпы роста стоимости топлива, энергии, железнодорожных тарифов значительно опережают темпы роста цен на продукцию лесопромышленного производства. Так, тарифная политика в железнодорожном транспорте привела к нерентабельности поставок лесных товаров, в том числе и на экспорт, особенно из азиатской части страны. Например, удельный вес железнодорожного тарифа в цене реализации одного кубометра круглых лесоматериалов на предприятиях, находящихся на расстоянии боле 1000 км от границы, давно превысила 60 процентов. Во многом по этой причине сдерживается развитие лесопромышленного производства в удаленных районах страны, прежде всего Сибири.

По мнению академика Н.А. Моисеева (РАСХН), есть несколько возможностей резко повысить отдачу от ЛПК России. Так, у нас две трети лесов в Сибири и на Дальнем Востоке произрастают в зоне вечной мерзлоты. Это в основном хилый лиственный древостой, но с богатым ягодным покровом, с грибами и с возможностями осуществить хорошую охоту. Поэтому в этих лесах целесообразно использовать иной спектр ведения лесного хозяйства, вводя в экономический оборот эти территории путем принятия соответствующих государственных мер. Для этого он предложил разделить все леса на две части. Одна работает на внутренний рынок, а большая часть - на внешний. Использование лесов, ориентированных на внешний рынок, осуществляется на основе долгосрочных соглашений. Реализация данных мер позволит обеспечить доходность бюджетной системы и дальнейшее развитие лесного сектора экономики страны, в том числе за счет направления бюджетных средств в развитие транспортной инфраструктуры, повышение качества лесных насаждений. Все это создаст предпосылки для более полной реализации лесного потенциала, а также превращения России в равноправного партнера в международной торговле лесной продукции с высоким удельным весом переработки.

В.В. Петрунин,

государственный советник Российской Федерации II класса

"Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 9, сентябрь 2008 г.