Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 11 апреля 2002 г. N КАС02-174 Поскольку антимонопольное регулирование относится к вопросам установления основ единого рынка РФ, а не только к установлению норм административного права, суд признал, что Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства имело право принимать оспоренный нормативный акт, полностью соответствующий положениям антимонопольного законодательства

Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 11 апреля 2002 г. N КАС02-174

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в открытом судебном заседании от 11 апреля 2002 г. гражданское дело по заявлению З.В.А. о признании недействительными "Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства", утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 25 июля 1996 г. N 91 по кассационной жалобе З.В.А. на решение Верховного Суда РФ от 21 января 2002 года, которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Ф.А.И., объяснения представителя заявителя - П.Ю.Е., поддержавшего доводы кассационной жалобы, объяснения представителя МАП России К.Е.В., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Ф.А.В., полагавшей кассационную жалобу необоснованной, кассационная коллегия установила:

приказом Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 25 июля 1996 года N 91 (с последующими изменениями и дополнениями), утверждены "Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства".

З.В.А., являясь директором ООО "Захар-фото", обратился в Верховный Суд РФ с жалобой на данные Правила, ссылаясь на их незаконность, поскольку утверждение правил рассмотрения дел об административных правонарушениях относится, согласно пункту "к" ст. 72 Конституции РФ, к полномочиям законодательных органов власти, а не исполнительного органа власти.

Кроме того, заявитель ссылался на то, что Правила предписывают возможность в безакцептном порядке взыскивать штраф с коммерческих и некоммерческих организаций по постановлениям антимонопольных органов, тогда как списание денежных средств со счета без распоряжения клиента допускается лишь в случаях, установленных законом.

Заявитель также ссылался на незаконность расширения Правилами предусмотренного КоАП РСФСР перечня видов нарушений, за которые налагаются штрафы.

Верховный Суд РФ постановил приведенное выше решение.

В кассационной жалобе З.В.А. ставит вопрос об отмене судебного решения, ссылаясь на ошибочность выводов суда о соответствии оспоренных Правил закону, а также на неправильное определение судом характера правоотношений, регулируемых данными Правилами и толкование норм закона и Конституции РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия не находит оснований к отмене судебного решения.

Как следует из преамбулы Правил, они разработаны в соответствии с пунктом 3 ст. 27 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", который прямо предусматривает, что порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства определяется Правилами, утверждаемыми федеральным антимонопольным органом.

Компетенция МАП РФ по утверждению таких Правил предусмотрена также подпунктом 2 пункт 7 Положения о Министерстве РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 года N 793.

Как правильно указал суд в своем решении, обжалуемые заявителем Правила являются комплексным актом системы антимонопольного законодательства и в основном регулируют не вопросы административной ответственности, а вопросы организации работы комиссий МАП России по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства физическими и юридическими лицами (в том числе органами исполнительной власти и местного самоуправления и их должностными лицами). Согласно абзацу второму преамбулы Правил, этот акт определяет порядок и сроки рассмотрения дел по фактам нарушения антимонопольного законодательства и принятия по ним решений МАП России и его территориальными управлениями.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" этот Закон определяет организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. Вместе с тем, статья 22.1 этого Закона устанавливает, что за виновные противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации или их руководители, а также граждане, в том числе индивидуальные предприниматели несут гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность.

Согласно Положению о МАП России, последнее вправе рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях и налагать штрафы в случаях предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей, о рекламе и о естественных монополиях, утверждать правила рассмотрения указанных дел.

Взыскание штрафов, налагаемых антимонопольными органами на коммерческие и некоммерческие организации за нарушение антимонопольного законодательства в безакцептном порядке в тридцатидневный срок со дня вынесения постановления о взыскании штрафа производится в соответствии с пунктом 2 статьи 29 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Составы правонарушений в сфере антимонопольного законодательства, указанные в пункте 3.1 Правил, предусмотрены ст. 23 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Согласно абзацу третьему статьи 2 КоАП РСФСР положения этого Кодекса распространяются и на правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в КоАП РСФСР.

Пунктом 2 ст. 5 Закона предусмотрены случаи, когда комиссией антимонопольного органа, созданной в соответствии с рассматриваемыми Правилами, запрещенные действия могут быть признаны правомерными и ненаказуемыми, если последствия этих действий влекут положительный эффект, превышающий негативные последствия для товарного рынка.

Анализ приведенных положений Правил и норм Закона "О конкуренции..." свидетельствует о том, что оспоренные Правила нельзя рассматривать лишь как часть системы административного законодательства.

Правила по существу являются частью комплексного антимонопольного законодательства, основным элементом которого выступает Закон РФ "О конкуренции...", которому и должны соответствовать положения оспариваемых Правил.

По изложенным мотивам Кассационная коллегия не может согласиться с доводом в кассационной жалобе о том, что оспоренные Правила регулируют чисто административные правоотношения, а, следовательно, нельзя согласиться и с доводом в кассационной жалобе об ошибочности разрешения судом первой инстанции спора на основании Закона РФ "О конкуренции...", а не КоАП РСФСР.

Правомерно руководствовался Верховный Суд РФ и правовой позицией, изложенной Конституционным Судом РФ в определении от 16 ноября 2000 года N 237-0, согласно которой в соответствии со статьей 71 (пункт "ж") Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, включающих вопросы единого экономического пространства и развития конкуренции, относится к ведению Российской Федерации. Для проведения государственной политики по содействию развития товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции приняты соответствующие федеральные законы и сформирована система федеральных органов исполнительной власти по контролю за их соблюдением. К таким федеральным законам относится и Закон РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

С учетом изложенного, суд пришел к правильному выводу о том, что антимонопольное регулирование относится к вопросам установления основ единого рынка РФ (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ), а не только к установлению норм административного права.

Следовательно, в соответствии со ст.ст. 71 и 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Поэтому, Закон РФ "О конкуренции...", которым суд руководствовался при разрешении спора, относится к такому законодательству, а МАП России, согласно этому закону, имело право принимать оспоренный нормативный акт, полностью соответствующий данному федеральному закону.

По изложенным мотивам несостоятельным является и довод в кассационной жалобе о том, что Правила не соответствуют п. "к" статьи 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Состав административных правонарушений (за которые возможно наложение штрафов), предусмотренный п. 3.1 Правил соответствует ст. 12 Закона "О Конкуренции..." федеральный антимонопольный орган в числе прочего вправе принимать решения о наложении штрафов на коммерческие и некоммерческие организации и административных взысканий на их руководителей, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за нарушение антимонопольного законодательства, за исключением случаев нарушения установленного порядка ценообразования в соответствии с законодательством о естественных монополиях.

Полномочия по наложению антимонопольным органом административной ответственности в виде штрафов содержатся также в Положении о МАП России, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.99 г. N 793 и в Положении о территориальных управлениях МАП России, утвержденном приказом МАП России от 17.11.99 г. N 441.

В соответствии с составами правонарушений, предусмотренными статьями 157.1 и 157.2 КоАП антимонопольным органом реализуется механизм применения штрафных санкций к должностным лицам органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также хозяйствующего субъекта.

Вместе с тем, ст.ст. 23 и 24 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" предусмотрены дополнительные составы правонарушений, за которые МАП России и его территориальные органы применяют штрафные санкции, причем не только к должностным лицам, но и к юридическим лицам, чего КоАП РСФСР не предусматривает.

Статья 23 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" устанавливает, что коммерческие и некоммерческие организации несут ответственность в виде штрафа за следующие нарушения:

неисполнение в срок предписания федерального антимонопольного органа (территориального органа) - в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда за каждый день просрочки исполнения предписания, но не более 25 тысяч минимальных размеров оплаты труда;

совершение действий (бездействие) в нарушение порядка, предусмотренного статьями 17 и 18 настоящего Закона, - в размере до 5 тысяч минимальных размеров оплаты труда;

неисполнение законных требований федерального антимонопольного органа (территориального органа), предъявляемых в соответствии с пунктом 3 статьи 17 и пунктом 4 статьи 18 настоящего Закона, - в размере до 8 тысяч минимальных размеров оплаты труда;

непредставление в срок по требованию федерального антимонопольного (территориального органа) документов, либо иной информации, подлежащей представлению в соответствии со статьями 17 и 18 настоящего Закона, - в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда за каждый день нарушения установленного срока, но не более 5 тысяч минимальных размеров оплаты труда;

представление федеральному антимонопольному органу (территориальному органу) недостоверных сведений - в размере до 1 тысячи минимальных размеров оплаты труда;

нарушение установленного порядка представления сведений о своих аффилированных лицах при представлении информации на основании ходатайств и уведомлений, предусмотренных статьями 17 и 18 настоящего закона, - в размере до 5 тысяч минимальных размеров оплаты труда.

Кроме того, статья 24 Закона устанавливает, что руководители коммерческих и некоммерческих организаций, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, индивидуальные предприниматели несут административную ответственность за следующие нарушения:

неисполнение в срок предписания федерального антимонопольного органа (территориального органа) - в виде предупреждения или штрафа в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда;

воспрепятствование выполнению сотрудниками федерального антимонопольного органа (территориального органа) возложенных на них обязанностей - в виде предупреждения или штрафа в размере до 120 минимальных размеров оплаты труда.

В соответствии с Законом РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" должностные лица, зарегистрировавшие коммерческие организации или их объединения (союзы или ассоциации) без согласия федерального антимонопольного органа (территориального органа) в случаях, предусмотренных статьей 17 настоящего Закона, несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 80 минимальных размеров оплаты труда.

Граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, виновные в непредставлении в срок по требованию федерального антимонопольного органа (территориального органа) документов либо иной информации, необходимой для осуществления его деятельности, в случаях, предусмотренных настоящим Законом, несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 80 минимальных размеров оплаты труда; в совершении действий (бездействие), нарушающих порядок, предусмотренный ст.ст. 17 и 18 настоящего Закона, несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 80 минимальных размеров оплаты труда в течение двух месяцев со дня обнаружения федеральным антимонопольным органом (территориальным органом) данного правонарушения (в ред. Федерального закона от 06.05.1998 г. N 70-ФЗ); в неисполнении законных требований федерального антимонопольного органа (территориального органа), предъявляемых в соответствии с пунктом 3 статьи 17 и пунктом 4 статьи 18 настоящего Закона, несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда.

Руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, виновные в повторном в течение года совершении действий, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, несут уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством. В этих и некоторых других случаях, обобщенные антимонопольным органом материалы направляются в прокуратуру, и применяются нормы Уголовного кодекса Российской Федерации, что указывает на неправомерность отнесения антимонопольного законодательства исключительно к системе административного законодательства.

Таким образом, пункт 3.1 Правил не содержит, противоречащих Закону РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в частности его статьям 23 и 24, положений, применительно к определению составов нарушений антимонопольного законодательства, совершение которых наказывается штрафом.

Содержание пункта 3.9 Правил, предусматривающего, что штрафы, налагаемые антимонопольными органами на коммерческие и некоммерческие организации за нарушения антимонопольного законодательства, взыскиваются в безакцептном порядке в 30-дневный срок со дня вынесения постановления о взыскании штрафа, соответствует статье 29 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в соответствии с которым штраф, наложенный федеральным антимонопольным органом (территориальным органом) на коммерческую или некоммерческую организацию, за исключением штрафа на индивидуального предпринимателя, взыскивается в безакцептном порядке в 30-дневный срок со дня вынесения решения о его взыскании.

Ни ст. 29 Закона, ни пункт 3.9 Правил не регламентируют порядок реализации этой правовой нормы. В этой связи правомерна ссылка на ст. 12 Закона о конкуренции, которая предоставляет право МАП России разъяснять антимонопольное законодательство. Пользуясь этим правом и учитывая содержание постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.12.1996 г. N 20-П "О проверке конституционности пунктов 2 и 3 части 1 статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" МАП России совместно с Департаментом судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации подготовило и направило своим территориальным управлениям Информационное письмо от 02.09.1999 г. N ИЮ/6562 "О взыскании штрафов, наложенных антимонопольными органами".

По смыслу письма при отказе нарушителей антимонопольного законодательства от добровольного перечисления штрафов в федеральный бюджет антимонопольные органы обращаются в суд для принудительного взыскания штрафа. Вместе с тем, по делам, составы которых предусмотрены КоАП РСФСР, допускается взыскание штрафов через службу судебных приставов на основании постановлений антимонопольных органов в соответствии с Законом РФ "Об исполнительном производстве".

Изложенные мотивы, положенные судом первой инстанции в основу своего решения, опровергают основной довод заявителя, содержащийся и в кассационной жалобе, о том, что оспоренные Правила регулируют исключительно административные правоотношения и поэтому якобы суд должен был проверять их соответствие лишь КоАП РСФСР, а не Закону РФ "О конкуренции...".

Нельзя согласиться и с доводом в кассационной жалобе о том, что МАП России не наделено правом утверждать оспоренные Правила, в которых фактически содержатся полномочия этого министерства. Именно Правительство РФ, утвердив Положение о МАП России, предоставило ему полномочия по принятию таких Правил.

В кассационной жалобе заявитель ссылается также на то, что суд не учел положений постановления Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П, которым схожие с рассматриваемыми по настоящему делу правоотношения определены как публично-правового характера, а ответственность за правонарушения - является административной.

Однако данная позиция Конституционного Суда РФ не свидетельствует о незаконности оспоренных Правил, соответствующих Закону РФ "О конкуренции...".

Статьей 2 КоАП РСФСР установление административной ответственности отнесено к компетенции Российской Федерации. В соответствии со ст. 33 КоАП РСФСР взыскание за административное правонарушение налагается в пределах, установленных нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, в точном соответствии с КоАП РСФСР и другими актами об административных правонарушениях. Как следует из ст. 2 КоАП РСФСР, к другим актам об административных правонарушениях относятся законодательные акты Российской Федерации, не включенные в КоАП РСФСР.

По изложенным основаниям кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия определила:

решение Верховного Суда РФ от 21 января 2002 года оставить без изменения, а кассационную жалобу З.В.А. - без удовлетворения.