Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2002 г. N 55-Г02-18 О признании отдельных норм Закона Республики Хакасия от 17 ноября 1998 г. N 42 "О местном самоуправлении в Республике Хакасия" недействующими и не подлежащими применению

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 сентября 2002 г. N 55-Г02-18

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 17 сентября 2002 г. дело по заявлению Аскизского районного Совета депутатов о признании отдельных норм Закона Республики Хакасия от 17 ноября 1998 г. N 42 "О местном самоуправлении в Республике Хакасия" (с изменениями и дополнениями от 22.02.02 г., 21.11.2000 г., 10.05.2001 г.) недействующими и не подлежащими применению по кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 8 мая 2002 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К.Т.Е., объяснения представителя Верховного Совета Республики Хакасия Ш.Н.И. (довер. N 15-848 от 16.09.2002 г.),

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Верховным Советом Республики Хакасия 17 ноября 1998 года принят Закон Республики Хакасия N 42 "О местном самоуправлении в Республике Хакасия" (далее Закон РХ).

Председатель Аскизского районного Совета депутатов Ю.Е.Л. обратился в суд с заявлением о признании абзаца 2 пункта 1 статьи 13, пунктов 4 и 5 статьи 13, пункта 1 статьи 14 (в части), пунктов 1 и 5 статьи 15, статьи 17, пункта 4 статьи 22, статьи 26, пунктов 2 и 3 статьи 28, статьи 35, пункта 4 статьи 45 (в части), пункта 2 статьи 46 и статьи 87 Закона Республики Хакасия от 17 ноября 1998 года N 42 "О местном самоуправлении в Республике Хакасия" (с изменениями и дополнениями от 22 февраля, 21 ноября 2000 года, 10 мая, 14 июня 2001 г.) противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "абзаца 2 пункта 1 статьи 13" имеется в виду "абзаца 3 пункта 1 статьи 13"

В судебном заседании заявитель уточнил свои требования и просил признать недействующими и не подлежащими применению положения абзаца 3 пункта 1 статьи 13 (в части), пункта 4 статьи 13 (в части), пункта 5 статьи 13, пункта 1 статьи 14 (в части), пунктов 1 и 5 статьи 15, статьи 17, пункта 4 статьи 22 (в части), статьи 26, абзаца 1 пункта 2 и пункта 3 статьи 28, статьи 35, пункта 4 статьи 45 (в части), пункта 2 статьи 46 (в части), статьи 87 указанного выше Закона РХ.

Заявление мотивировано тем, что положения оспариваемых норм Закона РХ, определяющие структуру органов местного самоуправления в Республике Хакасия, наименования и полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, правовой статус депутатов представительного органа местного самоуправления, а также порядок образования муниципальных образований, ограничивают права граждан, в том числе и его, на осуществление местного самоуправления.

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Г.С.Ю., не соглашаясь с заявлением, указала, что положения оспариваемых норм Закона Республики Хакасия соответствуют Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действующим положениям статей 49-76 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и направлены на реализацию права граждан на местное самоуправление при отсутствии устава муниципального образования на начальной стадии формирования органов местного самоуправления и самого муниципального образования.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 8 мая 2002 г. заявление удовлетворено: признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу абзаца 3 пункта 1 статьи 13 в части слов "настоящим Законом и", пункта 4 статьи 13 в части слов "настоящим Законом и", пункта 5 статьи 13, пункта 1 статьи 14 (в части наименования представительного органа местного самоуправления - Советом депутатов, пункта 1 статьи 15, пункта 5 статьи 15, статьи 17, пункта 4 статьи 22 в части слов "настоящим Законом и", статьи 26, абзаца 1 пункта 2 статьи 28, пункта 3 статьи 28, статьи 35, пункта 4 статьи 45 в части полномочий местной администрации по контролю за работой органов внутренних дел, пункта 2 статьи 46 в части слов "настоящим Законом и", статьи 87 Закона Республики Хакасия от 17 ноября 1998 года N 42 "О местном самоуправлении в Республике Хакасия" (с изменениями и дополнениями от 22 февраля, 21 ноября 2000 года, 10 мая, 14 июня 2001 г.).

В кассационной жалобе Верховного Совета Республики Хакасия поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с неправильным применением и толкованием норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Развивая данное положение, относящееся к основам конституционного строя Российской Федерации, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (статья 131, часть 1), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2). В статье 133 Конституции Российской Федерации в числе гарантий местного самоуправления назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами.

В силу пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить Федеральным законам. В случае противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует Федеральный закон (пункты 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года).

Согласно пункту 3 статьи 7 упомянутого Федерального закона законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и данному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон) к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Таким образом, согласно вышеприведенной норме Федерального закона создание невыборных органов местного самоуправления отнесено исключительно на усмотрение самих муниципальных образований.

Как следует из абзаца 3 пункта 1 статьи 13 обжалуемого Закона Республики Хакасия, в нем предусмотрено, что к органам местного самоуправления относятся другие органы, образуемые в соответствии с настоящим Законом и уставом муниципального образования.

Учитывая, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает возможность образования невыборных органов местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации, суд первой инстанции правомерно признал вышеназванное положение абзаца 3 пункта 1 статьи 13 Закона РХ противоречащим федеральному законодательству.

Пунктом 4 статьи 13 Закона РХ установлено, что органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в соответствии с настоящим законом и уставами муниципальных образований.

Вывод суда о том, что данное положение противоречит пункту 3 статьи 14 вышеназванного Федерального закона, является правильным, поскольку согласно указанной норме Федерального закона органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставами муниципальных образований.

Согласно пункту 5 статьи 13 Закона РХ структура органов местного самоуправления определяется представительным органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Между тем, в соответствии с пунктом 6 статьи 14 Федерального закона структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, наделение Законом РХ представительного органа местного самоуправления полномочием определять структуру органов местного самоуправления, противоречит федеральному законодательству, поскольку вопрос о структуре органов местного самоуправления отнесен к компетенции самого муниципального образования, а не к компетенции субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 14 Закона РХ представительным органом местного самоуправления в Республике Хакасия является Совет депутатов, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с законами Республики Хакасия.

Между тем, в силу пункта 4 статьи 14 Федерального закона наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Оспариваемое положение пункта 1 статьи 14 Закона РХ в части определения в обязательном порядке наименования представительных органов местного самоуправления на территории Республики - Совета депутатов принято с нарушением национальных, исторических и иных местных традиций и ограничивает права граждан и органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения, к которым относится определение своего наименования, и, следовательно, противоречит действующему законодательству.

Противоречат федеральному законодательству и положения статьи 26 Закона РХ, определяющих в подпунктах 1-26 компетенцию представительного органа местного самоуправления - Совета депутатов.

Как уже отмечалось выше, органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Пунктом 4 статьи 15 Федерального закона предусмотрено, что полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

С учетом этого, Федеральный закон в пункте 3 статьи 15 предусмотрел только вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, к каковым относятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Установление в оспариваемой норме Закона РХ дополнительного круга вопросов, отнесенных к ведению представительного органа местного самоуправления, чем это установлено Федеральным законом, по мнению суда, противоречит федеральному законодательству и ограничивает права местного самоуправления, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом.

По этим же основаниям признаны противоречащими федеральному законодательству и положения пункта 2 статьи 46 Закона РХ, устанавливающего, что представительный орган местного самоуправления не вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные настоящим законом к компетенции исполнительного органа местного самоуправления.

Согласно пункту 1 статьи 15 Закона РХ уставом муниципального образования устанавливается должность выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории города республиканского значения - главы администрации муниципального образования, на территории города районного значения, поссовета, сельсовета - главы муниципального образования.

В развитие данной правовой нормы законодатель РХ установил в статье 17 Закона РХ полномочия главы администрации, главы муниципального образования, порядок созыва и ведения сессий главами муниципальных образований (абзац 1 пункта 2 и пункт 3 статьи 28), предусмотрел положение о подотчетности главы администрации, главы муниципального образования (пункт 5 статьи 15), а пунктом 1 статьи 35 Закона РХ закрепил положение о том, что вышеуказанные должностные лица возглавляют работу местной администрации.

Между тем, в силу пункта 2 статьи 14 и статьи 15 Федерального закона в муниципальном образовании обязательно формирование только выборного представительного органа местного самоуправления, тогда как должность выборного главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены в уставе муниципального образования (пункт 1 статьи 16 Федерального закона).

Таким образом, исходя из смысла вышеприведенной нормы Федерального закона, она устанавливает свободу выбора организационных структур местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения и, предоставляя населению муниципального образования право самому выбрать, нужна ли ему должность выборного главы муниципального образования или не нужна, а также решить, что выборным станет одно главное должностное лицо или несколько должностных лиц.

Кроме того, согласно части 4 статьи 16 Федерального закона наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования (пункт 3 статьи 16).

Таким образом, анализ вышеприведенных норм Федерального закона, позволяет сделать вывод о том, что закрепление в оспариваемых нормах Закона РХ положений о необходимости установления должности выборного должностного лица и определение его наименования (пункт 1 статьи 15), о полномочиях главы муниципального образования (статья 17), в том числе и в вопросе созыва и ведения сессий (абзац 1 пункта 2 и пункт 3 статьи 28), о подотчетности главы администрации, главы муниципального образования (пункт 5 статьи 15), а также положение, согласно которому вышеуказанные должностные лица возглавляют работу местной администрации (статья 35), противоречит федеральному законодательству.

Пунктом 4 статьи 22 Закона РХ установлено, что депутат представительного органа местного самоуправления осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом и уставом муниципального образования.

Согласно пункту 4 статьи 18 Федерального закона депутат представительного органа местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Следовательно, положение пункта 4 статьи 22 Закона РХ, предусматривающее определение случаев осуществления депутатом представительного органа местного самоуправления своих полномочий на непостоянной основе законом Республики Хакасия, противоречит Федеральному закону, поскольку определение этих случаев отнесено к компетенции самого муниципального образования.

Противоречат федеральному законодательству и положения пункта 4 статьи 45 Закона РХ о наделении местной администрации полномочиями по контролю за работой органов внутренних дел.

В соответствии с действующим законодательством в систему органов внутренних дел входят: милиция (криминальная и общественной безопасности), органы предварительного следствия в системе МВД РФ, Государственная противопожарная служба (ГПС).

В соответствии со статьей 37 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции" (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г.) контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, федеральное законодательство не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по контролю за деятельностью органов внутренних дел.

Статьей 87 Закона РХ, регулирующей образование муниципальных образований в Республике Хакасия, предусмотрено, что до принятия Закона Республики Хакасия о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Республике Хакасия муниципальные образования образуются в границах административно-территориальных единиц: сельсоветов, поссоветов, городов Республики Хакасия.

Признавая указанное положение противоречащим федеральному законодательству, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что в соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (пункт 2 статьи 13 Федерального закона).

В силу пункта 1 статьи 12 Федерального закона муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункта 1 статьи 12" имеется в виду "пункта 1 статьи 1"

Исходя из изложенного, положение статьи 87 Закона Республики Хакасия, устанавливающее порядок образовании муниципального образования по территориальному признаку в рамках определенных административно-территориальных единиц, исключает создание муниципальных образований на территории объективно сложившихся поселений, тем самым ограничивает конституционное право граждан на местное самоуправление.

Довод кассационной жалобы о том, что в данном случае права заявителя не нарушены и потому он не вправе был обращаться с вышеуказанным заявлением в суд, не состоятелен, поскольку заявитель Ю.Е.Л. является председателем Аскизского районного Совета депутатов, и в силу действующего как федерального, так и законодательства РХ (п. 8 ст. 5 Федерального закона, п. 4 ст. 6 Закона РХ) вправе был обратиться в суд за защитой прав граждан на осуществление местного самоуправления.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 304, 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 8 мая 2002 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Верховного Совета Республики Хакасия - без удовлетворения.