Государственное делопроизводство XVIII - начала XX века (Е. Некористова, "Кадровик. Кадровое делопроизводство", N 11, ноябрь 2008 г.)

Государственное делопроизводство XVIII - начала XX века

На протяжении XVIII - начала XX в. определяется и создается законодательная платформа делопроизводства. В этот период регулярно издавались сборники образцов документов - так называемые письмовники. основными законодательными актами в этот период стали генеральный регламент (1720 год) и общее учреждение министерств (1811 год). Эти документы определяли порядок ведения делопроизводства и архивного дела в стране.

XVIII век в развитии делопроизводства - это усиление законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формирование и закрепление общих административных начал деятельности учреждений, их структуры и штатной численности. Законодательной основой реформы стал "Генеральный регламент", утвержденный Петром I в 1720 г.

Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название "коллежской" по названию типа учреждений. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллективный способ принятия решений присутствием коллегии. С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением - канцелярией. Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. Кроме секретаря в состав канцелярии входили нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).

Особенностью регистрации документов в коллежской системе делопроизводства было то, что регистрация сопровождала документы в течение всего процесса производства дела, а после - и в архиве. Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении и, не распечатывая, передавал в присутствие.

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения в присутствии коллегии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по данному делу (для этого в другие учреждения могли направляться канцелярские запросы), а также в выписке всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы являлся доклад и краткая записка по делу. Вводились и первые типовые срока исполнения документов, так в первую очередь в коллегиях рассматривались государственные дела, затем - частные. Все решенные дела и оставленные копии сдавались в актохранилища, которые получили европейское наименование - архивов, для заведования ими была учреждена особая должность - архивариус. Архивы должны были стать обособленными от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. По шведскому примеру предполагалось учредить два архива - один общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел, другой - финансовый - под наблюдением Ревизионколлегии. Но шведский опыт срабатывал не всегда, и архивы создавались при каждой коллегии.

Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку, причем был определен и срок сдачи дел в архив - через три года по завершении их производства в канцелярии.

Стремлением сохранять в тайне государственные дела, т.е. защитить информацию, было обусловлено введение присяги для канцелярских чинов, запрета на хранение служебных документов дома. Особо строго каралась подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смертная казнь, ссылка на галеры с вырезыванием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.

Существенные изменения претерпевают формы документов. Для многих из них разрабатываются "генеральные формуляры" - образцы, по которым следовало их составлять. В частности, в указе 1723 года "О форме суда" содержание челобитной следовало излагать по пунктам, а титул государя указывать только один раз в начале, что делало документы максимально удобными для чтения.

Несколько ранее - указом от 22 февраля 1714 г. губернаторам предлагалась единая форма ведомости для присылки сведений о произведенных сборах налогов и казенных расходах, состоявшая из 22 пунктов.

В коллежском делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом формуляра документа дата, во многих документах она пишется теперь под текстом с левой стороны листа.

Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа, в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: "Рапорт о получении указа", хотя общее требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) еще не сформировалось.

Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд специальных отметок, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др.

Значительное время отнимала информационная поддержка принятия решений коллегиями, то есть подготовка дела к докладу - наведение справок по делу, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала представления всего предшествующего делопроизводства.

Достаточно сложной процедурой осталось в XVIII в. и документирование деятельности самого присутственного места: протокол, или журнал заседания должен был подробнейшим образом отражать деятельность присутствия по решению дел.

Еще более усложнилась система регистрации. Каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому, фиксировалась в регистрационных формах.

"Общее учреждение министерств" от 25 июня 1811 г. было основным законодательным актом, определявшим организацию и порядок работы центральных учреждений более чем на век.

Он четко установил "предмет ведения государственных дел" министерств. Им были определены единообразная структура министерств порядок их взаимоотношений с другими учреждениями. Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов. Они делились на отделения, отделения - на столы. В каждом департаменте также создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений - общее присутствие.

Получили окончательное и единообразное устройство канцелярии как специальные подразделения, где было сосредоточено все "письмоводство" (то есть делопроизводство).

"Общим учреждением министерств" устанавливался единообразный порядок "производства дел" во всех учреждениях и их структурных подразделениях. Весь процесс делопроизводства делился на следующие этапы: порядок вступления дел; движение их, или собственно так называемое "производство"; отправление дел; ревизия; отчеты.

Таким образом, были выделены основные этапы работы с документами: организация приема документов, направление на исполнение, регистрация документов и контроль за их исполнением, отправка документов.

Документы могли поступать как непосредственно министру через канцелярию, так и в департаменты. Министр получал только указы и повеления верховной власти, документы других министров. Министр ведал секретными делами, на его имя подавались и жалобы на действия департаментов.

Департаменты вели переписку с другими равными и подчиненными учреждениями, составляли отзывы на предписания министра, исполняли документы, поступавшие из канцелярии министра. Представления от подчиненных органов направлялись министрам только по делам особой важности или срочности. В департаменты поступали предписания министра, о своей работе департаменты представляли министру отчеты.

Секретные и срочные документы немедленно представлялись руководителю, все прочие предписывалось раскрывать в его присутствии в назначенные часы. Документ, адресованный в департамент, распечатывался его директором. В присутственном месте документы из высших инстанций распечатывались самим председателем, все остальные - старшим членом присутствия.

На поступившем документе секретарь отмечал дату его получения. Начальствующим лицом давались указание об исполнении в типовых формулировках: "к сведению", "к делу", "к докладу со справкой".

Процесс регистрации документов также был многоступенчатым: поступившие документы регистрировались на всех ступенях его движения - в канцелярии министерства, в департаменте, в отделении.

Порядок исполнения документов был определен отдельно для канцелярии министра, департамента, совета министра, общего присутствия департамента, особенных установлений (канцелярий) при директорах департаментов.

В первую очередь исполнялись документы "чрезвычайные", то есть выходящие за рамки действующего законодательства, и "не терпящие времени", обычно, финансового характера. Однако срок исполнения и этих документов был значительным, он колебался от двух до шести недель и "никак не более шести месяцев со дня вступления дела".

До 60-х годов XIX в. был распространен коллежский порядок составления документов. Он особенно строго соблюдался (и соблюдается сейчас) в судебных учреждениях. Коллежский порядок документирования заключается в том, что в начале документа повторялась вся предыстория вопроса. Позже этот порядок был заменен составлением справки, в которой давались краткие извлечения из всех документов с указанием их даты и номера. Такая справка получила название "экстракта". Однако и в этом случае дела достигали солидных размеров.

Законами устанавливались определенные правила составления всех разновидностей документов. В документе выделялись: заглавие, содержание или "расположение обстоятельств дела", подпись, скрепа, особенные пометки, бланковые и конвертные надписи. Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена.

Употребление наименования разновидностей документов стало обязательным и также регламентировалось. Разновидность документа часто определялась положением корреспондентов на иерархической лестнице. Наименование таких документов как: представление, рапорт, донесение, объяснение и т.д., а также прошение, жалоба, донос, подаваемых должностным лицам, обозначалось вместе с указанием автора, например: "Старшего столоначальника второго отделения хозяйственного департамента коллежского советника Николая Васильева сына: прошение".

Изложение содержания документа стало полностью зависеть от его формы. Таким образом, порядок составления документов и оформления реквизитов документов каждой разновидности зависел не столько от назначения документа, сколько от инстанции государственного управления, куда он посылался. Поэтому одна и та же разновидность документа имела разные варианты оформления реквизитов.

В XIX в. документы стали изготавливаться на бланках. Бланком назывался лист, в левом верхнем углу которого делались "бланковые надписи": наименование ведомства, учреждения, структурной части учреждения, от которой исходил документ, дата отправления документа, номер его по журналу исходящих документов, заголовок к документу. Бланки вначале были рукописными, а вскоре их сменили типографские бланки и штампы с бланковыми надписями.

В исполнительном делопроизводстве особым этапом объявлялась ревизия дел, то есть проверка исполнения документов. При ревизии дел должно было проверяться:

в порядке ли дела содержатся;

верно ли составляются им заглавия;

нет ли медленности в делопроизводстве;

не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности.

Для хранения дел в каждом департаменте министерства и в каждом учреждении создавались "текущие" и "окончательные" архивы. Согласно законодательству текущий архив составляли документы и книги, которые нужны для справок и соображений по текущему делопроизводству.

Окончательный архив составляли дела, не подлежащие более решению и исполнению, то есть ненужные для текущей справочной работы. В этот архив предписывалось сдавать дела по истечении трех лет. Для сдачи дел в архив составлялась опись всем делам за год. Она имела три графы, в которых указывались: порядковые номера дел, их заголовки и количество листов в деле. Опись подписывали начальники канцелярий, скрепляли делопроизводители. В конце описи помещался список дел, которые оставались в канцелярии.

По закону архив не имел права выдавать дело или выписку из документов без разрешения директора департамента, губернатора или вице-губернатора.

В публикации использованы материалы "Организация работы с документами". Учебник/В.А. Кудряев и др. - М: ИНФРА-М, 2001.

Е. Некористова

"Кадровик. Кадровое делопроизводство", N 11, ноябрь 2008 г.