Административный договор как форма регулирования государственно-частных партнерств (А.В. Широков, "Законодательство", N 10, октябрь 2008 г.)

Административный договор как форма регулирования
государственно-частных партнерств

При реформировании управления организациями, относящимися к коммунальным комплексам, наибольшее внимание уделяется законодательному обеспечению тарифообразования. Однако не менее важны методы нетарифного регулирования: их использование позволяет весьма результативно воздействовать на процессы преобразования коммунальных комплексов.

Локальные естественные монополии, каковыми пока еще являются коммунальные комплексы городов, могут быть реструктурированы (разделены) с учетом особенностей осуществляемых ими видов деятельности. Коммунальные комплексы следует рассматривать как вертикально интегрированные структуры, в которых традиционно совмещаются монопольные и конкурентные виды деятельности. Разделение этих видов деятельности с соответствующим изменением их правового режима при условии научного подхода к указанным процессам может обеспечить общее повышение эффективности коммунальных комплексов. На практике же часто приходится наблюдать стихийные, не имеющие достаточной теоретической базы преобразования управления коммунальными комплексами, к которым прибегают в том числе крупные финансово-промышленные группы. В результате естественно-монопольное содержание коммунальных комплексов сохраняется, более того, этот монополизм укрепляется при организационном объединении различных субструктур коммунальных комплексов (например, при объединении водоснабжающих и теплоснабжающих организаций). Чтобы сузить зоны монопольных видов деятельности, необходимо нормами антимонопольного законодательства ввести запрет на совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности в коммунальной сфере, аналогично тому, как не допускается объединение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности в электроэнергетике.

Многие авторы (И.В. Беренштейн*(1), А.В. Ермишина*(2) и др.) считают, что системы водоснабжения и водоотведения, энерго-, тепло- и газоснабжения имеют в своем составе инфраструктурные сети и поэтому обладают всеми характеристиками естественной монополии. Однако это верно лишь отчасти, что доказывают нормы Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике". Одна из основных идей этого нормативного акта состоит в том, что единый процесс снабжения потребителя энергией*(3) в ходе реформы должен быть разделен на несколько процессов (видов деятельности):

- генерация (или добыча) коммунального ресурса;

- его транспортировка;

- его вторичная переработка (если она необходима);

- дополнительная переработка ресурса в инженерных системах многоквартирных домов;

- обеспечение правильного распределения ресурса между всеми потребителями в каждом доме;

- контроль количества продаваемого (покупаемого) ресурса при его переходе от одной из организаций коммунального комплекса к другой (например, при поступлении в сеть от источника (генератора) ресурса);

- сбыт.

Такое деление может служить основанием для реструктуризации организаций коммунальных комплексов, в ходе которой, естественно, следует откорректировать и методы регулирования. При этом в конкурентных видах деятельности, где цена товаров и услуг определяется в основном рыночными механизмами, широкое применение должны найти методы нетарифного регулирования. Среди них надо особо отметить право органов публичной власти заключать административные договоры. Этот институт следует рассматривать как одну из ключевых форм нетарифного регулирования государственно-частного партнерства в коммунальной сфере, осуществляемого в пределах компетенций регионального и местного уровней публичной власти.

В течение почти десяти лет готовился и обсуждался Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". После этого в Томской области и Санкт-Петербурге были приняты законы, развивающие и конкретизирующие некоторые положения федерального законодательства*(4).

Бытует мнение о том, что основная цель партнерств - привлечь инвестиции в те сферы хозяйствования, где возможности вложения бюджетных средств невелики: "...Государство в рамках государственно-частных партнерств ограничивается, как правило, привлечением частных компаний к осуществлению части своих функций с предоставлением этим компаниям права инвестировать в государственные объекты"*(5).

Но частный бизнес далеко не всегда стремится участвовать в партнерствах с государством. Хорошо знакомые с мировой практикой концессионных соглашений специалисты отмечают, что в последние годы "частный сектор проявляет все меньший интерес к концессиям... даже договоры аренды вызывают лишь очень ограниченный интерес... Частный сектор требует содействия в снижении всех рисков, не имеющих прямого отношения к производственной деятельности, включая валютные риски, риски, связанные с государственным регулированием, риски неплатежей, региональные риски"*(6).

Дело в том, что частный сектор не хочет брать на себя всю ответственность при управлении не принадлежащей ему собственностью - в концессионных и арендных соглашениях объекты коммунальной инфраструктуры остаются в собственности органов публичной власти. Именно поэтому, чтобы обеспечить наибольшее распространение государственно-частных партнерств в России, следует прежде всего использовать административные договоры органов публичной власти с частными структурами, предусматривающие, что права собственности на объекты или оборудование, которые сооружает или приобретает частный партнер, остаются за этим партнером навсегда или на согласованное время. Это условие должно сохраняться и тогда, когда с частным партнером заключается административный договор о предоставлении таких услуг, деятельность, направленная на исполнение которых, является неотъемлемой частью любого из процессов поставки коммунальных ресурсов. Возможно также заключение по поручению органа публичной власти такого договора с организацией коммунального комплекса, которая аккумулирует значительную часть платежей граждан за жилые помещения и коммунальные услуги, так как в современных российских условиях именно граждане являются самыми надежными плательщиками. Тем самым значительно снижаются риски частного партнера.

Концессионные соглашения в общей теории государственно-частного партнерства*(7) рассматриваются как высшая форма такого партнерства. Но известны и другие, более простые и доступные на нынешнем этапе развития российского права, формы партнерства, регулируемые путем заключения административных договоров. Поэтому представляется полезным показать (даже без детального анализа правовых аспектов нового вида договоров) возможность организации государственно-частных партнерств на конкретных примерах.

Весьма сложная ситуация обычно складывается при необходимости модернизировать инженерную инфраструктуру населенного пункта. Во многих городах особенно остро стоит вопрос о реконструкции сооружений для очистки сточных вод, но ориентировочные затраты на это составляют не менее 2-3 тыс. руб. на 1 кубометр суточной производительности сооружений. При этом получить средства на обновление очистных сооружений в полном объеме за счет федерального или регионального бюджетов часто просто нереально.

Выход из положения возможен за счет организации органом публичной власти государственно-частного партнерства по системе "строить, владеть, управлять" (СВУ) (по аналогии с английской формулой "build, own, operate"). Для этого по результатам тендера определяется частное предприятие, которое за счет собственных средств и (или) привлеченного им самим банковского кредита проведет изыскательские, проектные и строительно-монтажные работы в рамках строительства новых сооружений для очистки сточных вод.

Сооружения для очистки сточных вод должны являться собственностью фирмы - оператора проекта или находиться в долевой собственности, если оператор создан в форме совместного с частным партнером предприятия, в котором доля публичной власти определяется некоторыми имущественными и неимущественными правами. Сооружениями будет управлять оператор, обработку стоков можно производить по административному договору об оказании услуг по очистке стоков, который канализационное сетевое предприятие по поручению органа публичной власти заключит с оператором проекта. Возмещение затрат фирмы - оператора проекта (капитальных и текущих) должно осуществляться только за счет оплаты по договору об очистке сточных вод.

Заметим, что реализованный в Москве в 1998 г. проект государственно-частного партнерства, созданного для очистки сточных вод одного из районов города*(8), имеет существенное отличие от описанного варианта. Построенные очистные сооружения после 12 лет их эксплуатации и возврата заемных средств (с процентами) за счет платежей из бюджета города должны быть переданы фирмой-оператором в собственность Москвы. Эта схема партнерства также известна и обозначается как "строить, владеть, управлять, передавать" (СВУП). Она отличается от схемы СВУ тем, что все обязанности собственника, связанные с содержанием и развитием полученного имущества, через 12 лет город должен будет выполнять самостоятельно.

Но в любом случае, независимо от выбора СВУ или СВУП, заключаемый договор всегда будет иметь основные признаки административного договора - орган публичной власти обладает правом контролировать деятельность частного партнера и разорвать договор, если партнер нарушает его условия.

Список услуг, которые могли бы предоставляться частными специализированными фирмами в форме государственно-частного партнерства, довольно велик. Некоторые из этих услуг могли бы способствовать энергосбережению на объектах различных коммунальных предприятий. В качестве примера назовем установку и обслуживание регулируемого электропривода насосов на источниках тепла, на водопроводных насосных станциях.

В данном случае предоставление услуг - не единственное возможное решение. Необходимое оборудование может быть взято в лизинг, который, по сути, также является одной из форм государственно-частного партнерства. Одну из перспективных форм сотрудничества с лизинговыми компаниями представляет собой обратный лизинг - процедура, при которой лизинговая фирма выкупает у коммунального предприятия ранее закупленное оборудование или сооружение и одновременно оформляет договор лизинга с бывшим владельцем этого имущества. Поскольку собственником такого имущества является, как правило, публичная власть, то и в этом случае потребуется заключить административный договор.

Известно, что большие потери тепла и воды связаны с плохим состоянием тепловых и водопроводных сетей коммунальных комплексов российских городов. Число аварий постоянно растет, срок службы многих участков сетей значительно превышает нормативный, бюджетных средств на перекладку сетей выделяется крайне мало, органы публичной власти не выполняют одну из основных своих функций - обеспечивать содержание коммунальной инфраструктуры.

Вместе с тем во многих случаях можно повысить надежность сетей и ликвидировать потери ресурсов путем обработки внутренней поверхности труб защитными покрытиями. В настоящее время предлагаются покрытия, сохраняющие работоспособность при температурах воды до 150oС. Как представляется, органам публичной власти следовало бы публично высказать предложение о заключение административного договора, для реализации которого будет создана специализированная организация, предоставляющая услуги по санации трубопроводов. Затраты специализированной фирмы на необходимое оборудование и материалы окупятся в течение 10-15 лет. Высокая производительность техники, сокращение числа и протяженности ремонтных раскопок позволяют утверждать, что указанная деятельность действительно выгодна, так как стоимость работ намного меньше стоимости перекладки трубопроводов. Условия договора, регулирующего эти отношения, конечно, следует тщательно продумать.

Актуальна проблема несвоевременной или неполной оплаты коммунальных ресурсов бюджетными организациями и многими промышленными компаниями. Снижения задолженности потребителей коммунальных ресурсов можно добиться за счет перевода расчетов с ними на систему предоплаты. В этом случае предприятие-потребитель вносит плату за коммунальный ресурс (воду, тепло и др.) на счет поставщика ресурса или сбытовой компании. При этом оплачивается предстоящее в течение одного-двух месяцев после платежа потребление, а орган регулирования тарифов стимулирует использование такой схемы оплаты путем утверждения скидок к тарифу на ресурс (скидка может составлять 1-3% за каждый месяц предоплаты, так как абонент кредитует поставщика ресурса). На специальном оборудовании продавца ресурса сумма внесенного платежа и действующий тариф заносятся на магнитную карту, которая затем вводится в электронный блок, связанный со счетчиком количества ресурса, поступающего к потребителю. Тот же блок обеспечивает "снятие" с магнитной карты стоимости каждой потребляемой единицы ресурса. Когда сумма внесенной предоплаты снижается до некоторого порогового значения, потребитель получает от системы сигнал, напоминающий о том, что он должен снова произвести платеж за ресурс. Если абонент не перечисляет деньги, то система предоплаты через заданное время посылает сигнал на исполнительное устройство, ограничивающее поступление ресурса потребителю. Например, регулирующий клапан снижает давление в водопроводной сети потребителя до минимального уровня, требуемого лишь условиями пожарной безопасности. Такая мера вынуждает потребителя снова произвести платеж и получить новую магнитную карту.

Описанная система вполне интеллектуальна - она откладывает "наказание" абонента в том случае, если сумма предоплаты заканчивается, например, в выходные или праздничные дни. Она может снижать давление в сети абонента не сразу до предельного минимального значения, а в два или три приема. В первую очередь такую систему следует устанавливать на тех предприятиях, которые имеют наибольшую дебиторскую задолженность поставщику какого-либо коммунального ресурса. Система предоплаты позволяет использовать ее не только для расчетов за текущее потребление ресурсов, но и для реструктуризации имеющейся задолженности абонентов (естественно, в соответствии со специально подготовленным соглашением).

Возмещение затрат специализированной организации, установившей весь комплект необходимого оборудования, может занять до 5-8 лет. Получателем таких услуг должно стать ресурсоснабжающее предприятие как основной выгодоприобретатель, так как именно у него снижается дебиторская задолженность. Это позволяет органу публичной власти принять решение об условиях административного договора о предоставлении описанных услуг, а также решение о сроке обязательного и полного оснащения счетчиками количества ресурсов всех зданий на подведомственной территории.

Рассмотренные услуги, предложенные на рынке, имеют вполне реальные перспективы быть востребованными, а заказчиками могут выступать организации коммунальных комплексов. Задача органов публичной власти состоит в том, чтобы своими административно-правовыми решениями, утверждением условий соответствующих административных договоров обеспечивать нетарифное регулирование рынков новых услуг. Содержанием такого регулирования является набор существенных условий новых договоров, которые в достаточной мере будут защищать интересы и заказчиков, и исполнителей услуг.

При подготовке и заключении административных договоров может возникать ряд проблем, общих для всех видов регулируемых услуг и препятствующих приходу частных предприятий в коммунальный сектор экономики. Для предотвращения этих проблем и защиты прав исполнителей новых услуг при разработке соответствующими органами публичной власти примерных условий административных договоров следует:

- предусматривать меры обеспечения полной и своевременной оплаты предоставляемых услуг: штрафы за просрочку платежа; списание средств со счета получателя услуг без акцепта платежного требования исполнителя (в соответствии cо ст. 847-2 ГК РФ); разрешение исполнителю включать в себестоимость услуг платежи по договорам факторинга, а также по договорам страхования финансовых рисков;

- включать в административный договор раздел, регулирующий условия и порядок прекращения предоставления исполнителем соответствующей услуги. Это положение является фактически формой принуждения заказчика услуг к исполнению условий договора (например, прекращение приема сточных вод очистными сооружениями исполнителя приведет к сбросу неочищенных вод в водоем, но ответственность за это загрязнение должен нести заказчик услуги, если он не оплатил полностью ранее предоставленные услуги);

- отразить в договоре право исполнителя услуг в случае отсутствия платы за ранее предоставленные услуги демонтировать установленное им и являющееся его собственностью оборудование, служащее для оказания этой услуги;

- оговаривать возможность получения исполнителем услуг бюджетных субсидий, решение о которых может приниматься законом о соответствующем бюджете с целью стимулировать развитие рынка новых услуг. Субсидии могут иметь ограниченный срок действия либо может быть непостоянным их объем (в первый год действия договора он обычно больше, чем в последующие годы).

Административные договоры, регулирующие правила и условия предоставления различных услуг, целесообразно сопровождать решениями различных уровней публичной власти. Так, если решение о введении новых услуг и утверждении соответствующего договора выносится на уровне муниципалитета, то на уровне администрации региона может быть принят правовой акт, предусматривающий включение в региональный бюджет статьи затрат для выплаты заказчикам или исполнителям субсидий, чтобы быстрее сформировать рынок необходимых услуг. Это будет способствовать оптимальному использованию бюджетных средств - их следует расходовать в основном для целей административно-правовой поддержки и развития различных рынков, предоставления услуг, направленных на выполнение обязательств различных уровней публичной власти.

В целях энергосбережения было бы полезно, чтобы и фирмы, управляющие многоквартирными домами, выступили заказчиками услуг энергосервиса у частных операторов. При этом органам публичной власти достаточно утвердить условия соответствующих договоров и стимулировать расширение рынка услуг энергосервиса за счет субсидий, компенсаций и преференций исполнителям услуг. Эти преференции экономически оправданны, так как исполнители услуг энергосервиса будут реализовывать проекты государственно-частного партнерства, обеспечивающие высвобождение мощностей объектов генерации (производства) коммунальных ресурсов для подключения новых потребителей. Такое партнерство может успешно заменять реализацию проектов увеличения мощностей, вызывающих рост стоимости жилищного строительства*(9).

Расширение состава и объемов новых услуг в коммунальном секторе экономики представляется весьма полезным и для наработки кредитных историй различными организациями коммунальных комплексов и местных органов публичной власти. Предлагаемое в настоящей статье заключение административных договоров как институт регулирования государственно-частных партнерств позволит ускорить создание таких историй и подтвердить возможность восстановления коммунальной инфраструктуры при разумном и ограниченном использовании бюджетов всех уровней.

А.В. Широков,

кандидат юрид. наук, заведующий кафедрой

Московского института государственного

и корпоративного управления,

заместитель председателя Комитета ТПП РФ

по предпринимательству в сфере строительства и ЖКХ

"Законодательство", N 10, октябрь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Беренштейн И.В. Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

*(2) Ермишина А.В. Институциональный анализ регулирования муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства (цит. по: http://www.aspe.spb.ru/Papers/25_13.pdf).

*(3) Термины "энергия", "энергоснабжение" в ГК РФ (глава 39) трактуются расширительно. В частности, под энергоснабжением понимается все то, что в Жилищном кодексе РФ (ст. 154) считается коммунальными услугами, т.е. и электро-, и тепло-, и газо-, и водоснабжение.

*(4) Закон Томской области от 16 октября 2006 г. N 244-ОЗ "Об основах государственного-частного партнерства в Томской области" (принят постановлением Государственной Думы Томской области от 28 сентября 2008 г. N 3468); Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. N 627-100 Об участии Санкт-Петербурга в государственных партнерствах".

*(5) Быстров М.С., Вдовин И.А. Инструменты государственно-частного партнерства в России: Инвестиционный фонд и особые экономические зоны (доклад на Второй Всероссийской крнференции "Особые экономические зоны в России - новые возможности для инвесторов". Москва, 2006 г.) // http://www.akm.ru/rus/conferences/061018/prog.htm

*(6) Кониши М. Кризис доверия в системе участия частного сектора в водном хозяйстве: меры по преодолению препятствий для более эффективного участия частного сектора (материалы конференции "Участие частного бизнеса в водном хозяйстве в странах Центральной и Восточной Европы и Центральной Азии". Вена, 2003 г.) // http://www.oecd.org/ dataoecd/59/37/30974850.pdf

*(7) Варнавский ВТ. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., 2005.

*(8) Постановление Правительства Москвы от 26 ноября 1995 г. N 935 "О реализации проекта строительства станции очистки сточных вод в Южном Бутово".

*(9) Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".