К вопросу о санкциях и юридической ответственности в финансовом праве (М.Г. Сидорова, "Журнал российского права", N 1, январь 2009 г.)

К вопросу о санкциях и юридической ответственности
в финансовом праве

Вопрос о санкции правовой нормы связан с проблемой юридической ответственности. Санкции, предусматривающие юридическую ответственность, носят, как правило, относительно определенный характер, что вытекает из принципа индивидуализации юридической ответственности в соответствии с тяжестью и последствиями правонарушения и характеристикой личности правонарушителя. Одной из наиболее важных и действенных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина является юридическая ответственность. С ее помощью решаются задачи обеспечения стабильности в государстве, охраны общества от преступных посягательств и иных правонарушений, развитие и укрепление демократических основ.

Первое упоминание на законодательном уровне термина "финансовые санкции" было в п. 8 ст. 7 Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О Государственной налоговой службе РСФСР"*(1), в то же время понятие "финансовая ответственность" впервые было упомянуто в указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей"*(2).

Понятие "финансовые санкции" в научных трудах появилось в 1940 г. в учебном пособии под редакцией М.А. Гурвича. Под определением "финансовые санкции" он подразумевал наложение ареста на бюджетный счет или временное ограничение его пользованием*(3).

Юридическая ответственность представляет собой особый охранительный институт правовой системы любого государства*(4), который выступает эффективным средством, стимулирующим к совершению действий в интересах общества и государства, который призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан. Государство регулирует общественные отношения, создает соответствующие правила поведения, определяет последствия несоблюдения установленных правил для лиц, нарушивших их.

Причиной возникновения финансово-правовой ответственности можно считать происходящие в РФ рыночные преобразования, которые проводятся одновременно с переосмыслением места и роли, функций государства в обществе и экономике, изменением форм, методов государственного управления, созданием новых структур и институтов, поиском оптимального баланса механизмов рыночной самоорганизации и государственного регулирования рынка*(5).

В теории права выделяют четыре вида юридической ответственности: уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную*(6). По нашему мнению, к видам юридической ответственности можно отнести и другой вид ответственности - финансово-правовую*(7), хотя ряд ученых считают финансово-правовую ответственность подвидом административной*(8). Но с этим мнением можно не согласиться, так как финансово-правовая ответственность обладает всеми свойствами присущими юридической ответственности.

Другими словами, до сих пор не существует однозначного отношения к пониманию финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Она наступает в случае несоблюдения установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства. Как отмечает Н.А. Саттарова: "Выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности обусловлено особенностью правовой природы соответствующего правонарушения, отличной от природы административного, уголовного или гражданско-правового нарушения. Это означает, что финансовому правонарушению присущи признаки, которые в совокупности позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения повлечет не административную, не уголовную и не гражданско-правовую, а именно финансовую ответственность, как разновидность юридической ответственности"*(9).

Особенность финансово-правовой ответственности проявляется в том, что она выражается в лишениях имущественного (материального) характера. По своей сути финансовые правоотношения являются имущественными, поэтому и воздействие на правонарушителя происходит в присущих финансовому праву формах. Всякое финансовое правонарушение наносит вред финансовым интересам общественно-территориального образования (государству или муниципальному образованию).

На сегодняшний день необходимо решить вопрос о существовании специального вида ответственности - финансовой, так как дискуссии по проблеме "финансовой ответственности" получили свое развитие относительно недавно, и сразу же, как и все острые вопросы в правовой полемике, породили множество точек зрения ученых юристов. Например, И. Хаменушко в своем труде "О правовой природе финансовых санкций"*(10) считает, что о понятии финансовой ответственности можно говорить только с достаточной степенью условности, выделение же ее в качестве самостоятельного вида юридической ответственности ничем не обосновано. Вместе с тем последнее время в связи с развитием налогового и финансового законодательства в науке стала четко выделяться финансово-правовая ответственность в рамках самостоятельного вида ответственности*(11).

Цели юридической ответственности определяют такие функции, как:

охранительная, правовосстановительная;

предупредительная (превентивная);

карательная (штрафная);

регулятивная.

Д.А. Липинский считает, что финансовая ответственность, являясь разновидностью юридической ответственности, выполняет регулятивную, превентивную, карательную, восстановительную и воспитательную функции. Система функций финансового права включает в себя регулятивную, охранительную и стимулирующую*(12).

Сегодняшнее состояние финансового права отражает определенные правовые проблемы в исследовании ответственности за нарушение финансово-правовых норм. По мнению Ю.А. Крохиной, на сегодняшний день приступить к изучению отраслевой правовой ответственности с позиций науки финансового права затруднительно по той причине, что определения финансово-правовой ответственности (ответственности за нарушения финансового законодательства), которое должно быть закреплено в общей части отраслевого законодательного акта, не существует в связи с отсутствием единого кодифицированного акта, оформляющего основы правового регулирования отношений в сфере публичной финансовой деятельности. Финансово-правовая ответственность формулируется по институциональному признаку - "снизу вверх", поскольку более детальное законодательное оформление и научное осмысление относится к налоговой, бюджетной и валютной ответственности*(13). По мнению Н.М. Казанцева, заимствование категорий из иных отраслей знания без их критического анализа, даже с учетом того, что эти понятия разработаны совершенным образом и потому могут быть положены в основу новых доктринальных положений, не представляется однозначным*(14).

По мнению А.А. Лукашева, о существовании финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности можно вести речь лишь при определенных условиях в случае закрепления в законодательстве Российской Федерации следующих аспектов:

понятия финансового правонарушения как основания финансовой ответственности;

общих положений привлечения к финансовой ответственности;

исчерпывающего перечня составов финансовых правонарушений;

системы санкций как мер финансово-правовой ответственности*(15).

Проблема установления правовой природы финансово-правовой ответственности связана с несовершенством действующего финансового законодательства, его неразработанностью.

Финансово-правовая ответственность связана с применением санкций как структурных элементов финансово-правовых норм. Реализация юридической ответственности в финансовом праве в любом случае связана с реализацией санкций финансово-правовой нормы, однако следует отличать санкции, являющиеся мерами ответственности, от иных мер государственного финансового принуждения. "Санкция финансово-правовой нормы - та ее часть, которая указывает на меры государственного принуждения, которые могут быть применены к субъектам, нарушающим диспозицию данной финансово-правовой нормы"*(16). Таким образом, санкция выступает обязательным элементом нормы финансовой ответственности. Большое значение в работах по проблеме юридической ответственности занимает ее трактовка как санкции за правонарушение, предусмотренное нормой права на случай ее несоблюдения*(17). Неточность данной концепции заключается в следующем: авторы обобщают санкцию и юридическую ответственность. Санкция являет собой элемент правовой нормы, которая предусматривает неблагоприятные последствия для правонарушителя. Санкция существует в правовой норме как стимулятор, воплощенный в действительность лишь при правонарушении. Из этого можно сделать вывод, что санкция правовой нормы существует всегда, а правовая ответственность наступает лишь при реальном нарушении этой нормы*(18). Юридическую санкцию имеет смысл изучать не только под углом зрения юридической ответственности. Применение санкций не ставится в зависимость от вины правонарушителя, поскольку направлены они на восстановление нарушенных прав и обеспечения исполнения обязанностей. Упомянутые выше санкции относятся не к мерам ответственности, а к мерам защиты*(19). Из этого следует, что этот факт не дает оснований для определения юридической ответственности в качестве применения санкций.

Финансово-правовая ответственность, как и другие виды ответственности, основывается на принципах, на основе которых строится и функционирует вся система. Они могут быть закреплены в ряде нормативно-правовых актов.

При рассмотрении финансово-правовых санкций следует бы уточнить сферу их действия. Финансово-правовые санкции закреплены в законодательстве о налогах и сборах, бюджетном законодательстве, в законодательстве о валютном регулировании и валютном контроле, в нормативных актах о банковской деятельности, а также рынке ценных бумаг. Специфика общественных отношений также позволяет отграничить финансово-правовые санкции от административных.

Отличительной чертой санкций, закрепляющих меры юридической ответственности, выступают содержащиеся в них указания на неблагоприятный характер последствий, которые наступают в случае нарушения диспозиции. В таких санкциях закреплено государственное осуждение и государственное принуждение правонарушителя.

Пунктом 3 ст. 114 НК РФ предусмотрено, что при наличии хотя бы одного смягчающего обстоятельства размер штрафа подлежит уменьшению не меньше чем в два раза, по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей НК РФ.

Согласно п. 4 ст. 112 НК РФ обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения, устанавливаются судом или налоговым органом, рассматривающим дело, и учитываются при применении налоговых санкций.

С учетом того, что перечень смягчающих обстоятельств не является исчерпывающим, это означает, что суду фактически предоставлены самые широкие полномочия по уменьшению размера налоговых санкций, установленных НК РФ. При этом суду не предписано руководствоваться какими-либо определенными критериями. Закон не устанавливает, как суд должен поступать в случае наличия одновременно отягчающих и смягчающих обстоятельств.

В финансовом законодательстве содержатся меры, стимулирующие правовую активность после совершения правонарушения: в п. 3 ч. 1 ст. 112 НК РФ указывается, что "иные обстоятельства могут быть признаны судом смягчающими". В роли "иного обстоятельства" может выступать добровольное возмещение причинения ущерба, предоставление документов, указывающих на факты совершения правонарушения, изобличение соучастников правонарушения, содействие проведению налогового расследования и т.д. Названные действия правомерны, социально полезны и связаны с достижением общепризнанного результата, поэтому их можно рассматривать в качестве основания применения мер финансово-правового поощрения, выражающегося в смягчении финансовой ответственности.

В качестве поощрительной санкции можно рассматривать применение налоговой амнистии, но лишь в том случае, если субъект выполнит указанные в акте амнистии правомерные действия. Первая налоговая амнистия была проведена в соответствии с указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1773 "О проведении налоговой амнистии в 1993 году"*(20). Основным условием амнистии выступало объявление предприятиями и физическими лицами о своих долгах по налоговым платежам и их погашение. В случае совершения этих правомерных действий следовало освобождение от финансовой ответственности.

Поощрительная финансовая санкция выступает противовесом пене, штрафу и другим негативным санкциям. Любая поощрительная санкция есть правовой стимул, но не всякий стимул является поощрительной санкцией*(21). Финансово-правовые стимулы могут выражаться в "отмене либо снижении налога как юридической обязанности, обременения (правового ограничения), что может вылиться в конкретную льготу для определенных категорий субъектов права"*(22). Для некоторых категорий налогоплательщиков установлен льготный режим уплаты налогов в связи с их особым социальным положением.

Финансово-правовая поощрительная санкция обладает следующими признаками:

1) применяется за заслуженное финансово-правомерное поведение, под которым понимается добросовестный правомерный поступок, связанный со "сверхисполнением" субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата;

2) применяется в случае добровольности поступка;

3) присутствует юридическое одобрение позитивных действий, т.е. это форма вознаграждения со стороны общества и государства;

4) выступает в качестве юридического стимула, причем самого действенного*(23).

Санкции за нарушение правовых норм представляют собой неблагоприятные последствия в имущественной и личной сферах для лица, совершившего правонарушение. В силу имущественного характера налоговых правоотношений в конструкции налоговой ответственности преобладают санкции, связанные с лишением в основном имущественного характера (штраф, пени)*(24).

При наложении санкции за налоговые правонарушения суд или налоговый орган, рассматривающий дело о привлечении лица к налоговой ответственности, должен устанавливать и учитывать обстоятельства, смягчающие ответственность налогоплательщика, перечень которых не ограничен нормами НК РФ.

М.Г. Сидорова,

младший научный сотрудник отдела бюджетного

и налогового законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 1, январь 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492.

*(2) РГ. 1994. 24 мая.

*(3) Финансовое право: учеб. / Под ред. М.А. Гурвича. М., 1940. С. 49.

*(4) Как справедливо отмечают О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский, "юридическая ответственность может явиться результатом нарушения любой правовой нормы, независимо от того, к какой отрасли права последняя относиться". См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 313.

*(5) Терешкин В.В. Государственное управление и правовое регулирование предпринимательства в Российской Федерации: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 1994. С. 1.

*(6) Сырых В.М. Теория государства и права: учеб. М., 2001. С. 360.

*(7) Финансовое право / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002. С. 252.

*(8) Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: учеб. М., 1997. С. 678.

*(9) Саттарова Н.А. Некоторые теоретические проблемы обоснования финансовой ответственности как вида юридической ответственности // Финансовое право. 2005. N 11. С. 33.

*(10) Хаменушко И.О. правовой природе финансовых санкций // Юридический мир. 1997. N 1.

*(11) Курбатов А. Вопросы применения финансовой ответственности за нарушение на логового законодательства. По материалам судебно-арбитражной практики // Хозяйство и право. 1995. N 1. С. 63-64.

*(12) Липинский Д.А. О системе права и видах юридической ответственности // Известия вузов. Правоведение. 2003. N 2. С. 34.

*(13) Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб. М., 2004. С. 178.

*(14) Подробнее см.: Казанцев Н.М. Институты финансового права // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 103.

*(15) Лукашев А.А. Теоретические проблемы ответственности в финансовом праве // Финансовое право. 2005. N 1. С. 46.

*(16) Финансовое право. С. 576.

*(17) Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Указ. соч. С. 314.

*(18) Ефремова Е.С. Ответственность за совершение налоговых правонарушений: понятие, признаки, функции // Известия вузов. Правоведение. 2002. N 2. С. 59.

*(19) См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 187; Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж, 1991. С. 95.

*(20) РГ. 1993. 2 нояб.

*(21) См.: Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Морозова И.С . Льготы в праве (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 1999.

*(22) Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 87.

*(23) Мусаткина А.А. Поощрительные финансово-правовые санкции // Финансовое право. 2005. N 1. С. 48.

*(24) Чибинев В.М. Проблемы привлечения к ответственности за правонарушения в налоговой сфере // Финансовое право. 2005. N 11. С. 19.