Институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства в области бюджетного кредита (Т.А. Тарасова, "Правосудие в Поволжье", N 1, январь-февраль 2009 г.)

Институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства в
области бюджетного кредита

Применение института кредитования в бюджетной сфере вызывает множество дискуссий не только среди ученых в области теории финансового права, но и среди практических деятелей.

Неэффективность бюджетного законодательства приводит к неоднозначному пониманию норм БК РФ в части ответственности за нарушение условий договора о предоставлении, использовании и возврате бюджетных кредитов. Отсылочные нормы к ГК РФ, противоречивость судебной практики, а также почти полное отсутствие постановлений ВАС РФ разъяснительного характера о правовой природе договора бюджетного кредита затрудняют для судебных органов процедуру наложения бюджетных санкций.

Необходимо отметить, что указанные санкции являются одним из способов обеспечения бюджетной дисциплины, без которой невозможно четкое соблюдение норм БК РФ в части предоставления, использования и возврата денежных средств государства и муниципальных образований.

В современных условиях к договору бюджетного кредита трудно применить ответственность за нарушение его условий. Согласно ч. 7 ст. 93.2 БК РФ при невыполнении заемщиком, гарантом или поручителем обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных заключенным договором, органы государственной власти и местного самоуправления или уполномоченное ими лицо принимают меры принудительного взыскания просроченной задолженности.

Основаниями для применения мер государственного принуждения к заемщику, гаранту или поручителю являются:

- нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289 БК РФ);

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290 БК РФ);

- неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291 БК РФ).

Анализ указанных статей позволяет сделать вывод о том, что к нарушителям условий бюджетного договора могут быть применены такие меры государственного принуждения, как изъятие бюджетных средств; наложение штрафа; начисление пеней. Перечисленные меры позволяют говорить о наложении ответственности на получателя бюджетных средств (имеется в виду предоставление бюджетных кредитов из денежных фондов государства или муниципального образования). Однако бюджетное законодательство не использует такие понятия, как "санкция", "наказание", а употребляет термин "меры принуждения"*(1).

Наказание возможно только в рамках юридической ответственности. Это объясняется следующим. Юридической ответственностью называется применение к совершившим правонарушение лицам предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке. Юридическая ответственность может наступать только в силу предписаний норм права и быть пресекательной, предупредительной и правовосстановительной.

Рассмотренные меры принуждения в БК РФ в части невыполнения заемщиком, гарантом или поручителем своих обязательств по бюджетному кредиту можно разделить на две категории:

- пресекательные, являющиеся реакцией государства на причиненный правонарушителем вред (наказание правонарушителя как самозащита общества от нарушения условий его существования);

- правовосстановительные, восстанавливающие незаконно нарушенные права и принуждающие исполнить обязанность.

Однако подобная квалификация является спорной.

М.В. Карасева и Ю.А. Крохина помимо пресекательных и восстановительных выделяют также предупредительные меры. В частности, "за невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, предусматриваются не только финансово-правовые санкции, но и предупредительная мера в виде сокращения или прекращения всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставления отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет. Эта мера направлена на то, чтобы предупредить возможное аналогичное правонарушение со стороны получателей бюджетных средств в будущем (ст. 290 БК РФ)". На наш взгляд, данная позиция порождает противоречия в действующем законодательстве об административных правонарушениях.

Предупреждение и административный штраф - это основные виды административных наказаний, и одновременное применение их в качестве мер принуждения к получателю бюджетных средств для целевого использования представляется неправильным.

Предупреждение в бюджетной сфере в случае невыполнения заемщиком, гарантом или поручителем своих обязательств по бюджетному кредиту (ст. 289-291 БК РФ) применяется наравне с основным административным наказанием. Однако п. 3 ст. 3.3 КоАП РФ говорит о том, что за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административные наказания из тех, что указаны в санкции применяемой статьи Особенной части настоящего Кодекса или закона субъекта РФ об административной ответственности.

Предупреждение и административный штраф - это основные виды административных наказаний, и одновременное применение их в качестве мер принуждения к получателю бюджетных средств для целевого использования представляется неправильным.

В теории финансового права отсутствует однозначный подход к решению обозначенной проблемы. Рассмотрим несколько точек зрения по поводу применения мер ответственности за неисполнение обязанностей получателя бюджетного кредита.

Так, И. Мозгов пришел к выводу, что финансовая ответственность по своей юридической природе является разновидностью административной ответственности*(2). Однако в специальной литературе было высказано мнение, что рассматриваемые вопросы административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства в конечном итоге ведут к путанице в правопонимании*(3).

Ю.А. Крохина говорит о финансово-правовой ответственности: "В случае нарушения бюджетного законодательства финансово-правовая ответственность влечет для субъектов бюджетного права "определенные отрицательные последствия, как то лишения имущественного характера..."*(4).

А.В. Бутенко не придерживается ни одной из теорий о сущности ответственности, предусмотренных БК РФ, и считает, что "законодательно устанавливается комплексная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: собственно бюджетная ответственность, административная ответственность и в определенных случаях гражданско-правовая и уголовная ответственность. Причем ее особенностью является применение санкций бюджетного права одновременно с административными или уголовными санкциями"*(5).

Представляется правильным согласиться с точкой зрения А.З. Арсланбековой в части квалификации предупреждения как меры государственного воздействия за нарушение условий договора бюджетного кредита. За нарушение бюджетного законодательства одновременно может наступить как административная, так и финансовая ответственность*(6). Действительно, если БК РФ предусматривает предупреждение как меру государственного принуждения, то есть основания полагать, что принуждение - это финансовая санкция. Но, несмотря на это, согласимся и с мнением А.В. Бутенко по поводу того, что к заемщику, гаранту или поручителю могут применяться меры принуждения, регламентированные другими отраслями права.

В связи с возникающими в судебной практике вопросами в части применения мер государственного принуждения и в целях обеспечения единообразных подходов к разрешению споров, связанных с применением БК РФ, в п. 14 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.06 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации"*(7) говорится следующее. При рассмотрении заявлений учреждений о признании незаконными принятых государственными органами, уполномоченными на применение мер принуждения, решений об изъятии бюджетных средств, использованных в целях, не соответствующих определенным сметой доходов и расходов условиям получения средств, судам необходимо исходить из следующего.

Статья 289 БК РФ, регулирующая последствия нецелевого использования бюджетных средств, предусматривает такую меру принуждения, как изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Данная мера не является административным наказанием в рамках КоАП РФ, вследствие чего при ее применении нормы этого Кодекса не действуют.

Таким образом, основания для того, чтобы согласиться с мнениями А.З. Арсланбековой и А.В. Бутенко, регламентированы нормами права.

Относительно меры государственного принуждения, применяемой в части невозврата либо несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290 БК РФ), и неперечисления либо несвоевременного перечисления процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291 БК РФ), начисление пеней не вызывает дискуссий. В рассматриваемых случаях указанная мера принуждения применяется в дополнение к основной мере наказания*(8).

Кроме того, ст. 290 и 291 БК РФ предусматривают и такой вид ответственности, как уплата процентов за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе, в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки. Указанная мера государственного принуждения характерна для гражданского законодательства. Так, в ст. 332 ГК РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства заемщик должен выплатить кредитору законную неустойку. Это подтверждается постановлением Пленума ВАС РФ от 22.06.06 г. N 23*(9). В указанном постановлении разъяснено, что такая ответственность, как уплата процентов за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе, по правовой природе является гражданско-правовой, т.е. законной неустойкой.

Рассмотренные меры государственного принуждения (наложение штрафа, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, начисление процентов за пользование бюджетными средствами, взыскание пеней за несвоевременный возврат бюджетных средств, а также сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставления отсрочек и рассрочек по внесению платежей) возлагаются на руководителей - получателей бюджетных средств.

Однако действующая редакция БК РФ не определяет правовой статус данного субъекта бюджетного права. Кроме того, руководители не отнесены к субъектам бюджетно-правовой ответственности. При этом ряд авторов относят к субъектам бюджетно-правовой ответственности должностных лиц (руководителей) - получателей бюджетных средств*(10). Тем не менее их нельзя рассматривать в качестве субъектов бюджетно-правовой ответственности, так как бюджетное законодательство не наделяет их самостоятельными правами и обязанностями.

В рамках финансово-правовой науки можно констатировать, что к субъектам бюджетного права относятся главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств. Так, Ф.В. Маркелов, анализируя указанное положение, приходит к выводу, что в качестве получателей бюджетных средств всегда выступают организации (бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, частные организации). Руководителями организаций выступают физические лица, а поскольку они не являются субъектами бюджетного права, то в составах правонарушений субъектов бюджетно-правовой ответственности использовать термин "руководитель - получатель бюджетных средств" в рамках БК РФ не следует.

Исключение из бюджетного законодательства термина "руководитель - получатель бюджетных средств" представляется неправильным. Это подтверждается тем фактом, что 1 руководителями - получателями бюджетных средств могут быть не только юридические лица, но и органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, которые являются участниками бюджетного процесса.

Решением обозначенной проблемы может служить введение в БК РФ нормы комплексного определения должностного лица.

Резюмируя изложенное, отметим, что меры государственного принуждения, применяемые при нарушении бюджетного законодательства в части нецелевого использования бюджетных средств, невозврата либо несвоевременного возврата полученных на возвратной основе бюджетных средств, неперечисления либо несвоевременного перечисления процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, носят комплексный характер. Это выражается в применении норм не только бюджетного, но также административного, уголовного и гражданского законодательства.

Необходимо обратить внимание и на смысловую нагрузку термина "руководитель - получатель бюджетных средств", так как отсутствие норм бюджетного законодательства, регулирующих права и обязанности указанного субъекта бюджетного права, приводит к коллизиям и в теоретическом аспекте, и в практической деятельности.

Т.А. Тарасова,

ассистент кафедры финансового права ИЭУП

"Правосудие в Поволжье", N 1, январь-февраль 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Арсланбекова А.З. Характеристика санкций за нарушение бюджетного законодательства // Юрист. 2006. N 3. С. 2.; Бутенко А.В. К вопросу о сущности правонарушений в области бюджетного законодательства // Финансовое право. 2007. N 12.

*(2) Мозгов И. Как осуществлять принудительное исполнение решений о финансовых санкциях? // Российская юстиция. 1997. N 10.

*(3) Бутенко А.В. Указ. соч. С. 13.

*(4) Журнал российского права. 2002. N 9. С. 10.

*(5) Документ содержится в системе "Гарант".

*(6) Арсланбекова А.З. Указ. соч. С. 4.

*(7) См.: Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

*(8) См.: Саттарова Н.А. Применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства // Право и экономика. 2005. N 8.

*(9) Документ содержится в системе "Гарант".

*(10) См.: Осин А.А. Ответственность должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства // Финансы. 2004. N 12. С. 12-14; Журавлева О.О. Финансово-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. N 4. С. 26.