Пояснительная записка к проекту федерального закона N 92975-5 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)"

Досье на проект федерального закона

Государственный контроль (надзор) - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативно-правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции.

В настоящее время отдельные аспекты государственного контроля и надзора регулируются отдельными нормативными правовыми документами, базовым из которых является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

В целом, на федеральном уровне насчитывается около 30 видов государственного контроля (надзора), осуществляемых в порядке, определенном данным Законом, а также 15 специальных видов контроля (надзора), осуществляемых в порядке, установленном иными законами. Контрольные полномочия осуществляют 30 федеральных органов исполнительной власти и контрольные органы 85 субъектов Российской Федерации.

Согласно результатам опроса ВЦИОМ, проведенного в июле 2006 г., более половины предпринимателей (51%) отметили, что за первое полугодие 2006 г. в их организациях было осуществлено от 1 до 3 проверок. Подавляющее большинство представителей малого и среднего бизнеса отметили, что контроль, проходящий в рамках комплексных (90%), плановых (82%) и внеплановых проверок (80%), проходит в основном от 1 до 3 раз в полугодие. Представители таких отраслей, как производство и торговля (розничная, оптовая), отмечают, что проверки у них проводятся от 6 раз в полугодие и более и имеют преимущественно внеплановый характер.

Такую ситуацию подтверждают и результаты мониторинга, проведенного Минэкономразвития России в 2006 году, всего (без учета налоговых проверок и проверок правоохранительных органов) в Российской Федерации проходит более 20 млн. проверок на организацию и проведение которых, из федерального бюджета тратиться более 162 млрд. рублей.

Анализ практики применения Закона N 134-ФЗ показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно. Кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не только с содержанием норм Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам.

Существующее дублирование функций ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только не обеспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность. Кроме того, не произошло радикальных изменений в идеологии и практике контрольно-надзорной деятельности, связанных с Федеральным законом "О техническом регулировании", позволяющим рассматривать предмет контроля (надзора) как совокупность обязательных требований в области безопасности товаров (работ, услуг).

Проект Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)" (далее - законопроект) разработан в целях правового регулирования ряда проблем, выявленных по итогам правоприменительной практики Федерального закона N 134-ФЗ.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие между юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями и органами государственного и муниципального контроля при проведении проверок соблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Нормы законопроекта распространяются на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора). При этом из данного перечня исключаются государственные учреждения в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Предполагается, что нормы законопроекта распространяются на все виды государственного и муниципального контроля за исключением действий уполномоченных органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия, налогового, банковского, валютного, бюджетного надзора, контроля на финансовых рынках, а также к действиям, связанным с проведением оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия, налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского надзора, контроля на финансовых рынках и при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний людей и животных.

Кроме того, положения настоящего Федерального закона не применяются также к отношениям, связанным с проведением государственного метрологического надзора; государственного контроля (надзора) в области безопасности движения; контроля безопасности при использовании атомной энергии; таможенного контроля; санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы Российской Федерации; транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации); государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов; государственного контроля (надзора) на железнодорожном транспорте и государственного контроля в области защиты государственной тайны.

Основной новеллой законопроекта представляется модернизация действующей системы планового контроля (надзора). В отношении всех видов предпринимательской деятельности плановый контроль (надзор) осуществляется не более, чем один раз в три года, за исключением изъятий, предусмотренных законопроектом. Предлагается сохранить иную нормативную периодичность (с учетом сезонности) лишь для контрольно-надзорных мероприятий в отношении социально-значимых объектов, для чего законопроектом предусмотрен закрытый перечень указанных объектов (лечебно-профилактические учреждения, учреждения социального обеспечения, дошкольные воспитательные и образовательные учреждения и другие учреждения).

Законопроектом, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. N 797, внедряется преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, путем установления обязанности направления всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями до начала осуществления предпринимательской деятельности (отдельных видов деятельности) уведомления о начале предпринимательской деятельности о соответствии обязательным требованиям, предъявляемым к данному виду деятельности законодательством. Уведомлению о начале предпринимательской деятельности подлежит деятельность в следующих сферах: оказание гостиничных услуг, а также услуг по временному размещению и проживанию; оказание бытовых услуг населению; оказание услуг общественного питания, осуществляемых через объекты организации общественного питания; розничная торговля; оптовая торговля; коммерческая перевозка пассажиров автомобильным транспортом вместимостью не более 20 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); коммерческая перевозка автомобильным транспортом грузов свыше 2,5 тонн (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд); текстильное и швейное производство; производство одежды; производство кожи, изделий из кожи и производство обуви; обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, кроме мебели; издательская и полиграфическая деятельность; деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и информационных технологий.

Кроме того, законопроектом устанавливается исчерпывающий перечень предъявляемых к уведомлениям сведений (охрана окружающей среды, жизни и здоровья).

Требования об уведомительном порядке не распространяются на отдельные виды деятельности, не связанные с соблюдением требований к охране окружающей среды, недр, охране жизни и здоровья граждан (например, рекрутинговые агентства, некоторые посреднические организации, организации по предоставлению юридических услуг, продажа некоторых видов продукции и т.п.). Перечень видов деятельности, не требующих предварительного уведомительного порядка, утверждается Постановлением Правительства Российской Федерации.

Форма и порядок оформления уведомлений о начале предпринимательской деятельности утверждается Правительством Российской Федерации.

В законопроекте регламентируется процедура представления уведомлений и их принятия уполномоченными органами. Согласно положениям законопроекта, уведомление подписывается руководителем юридического лица или индивидуальным предпринимателем и в уведомительном порядке посредством почты (с 2011 года в электронном виде) направляется в уполномоченный орган, определяемый Правительством Российской Федерации. Сведения, указанные в уведомлении, не требуют подтверждения третьими лицами, что позволяет ликвидировать необходимость получать бесконечные разрешения и заключения специальных учреждений и организаций.

Ответственность за соответствие уведомления действительности и за соблюдение заявляемых требований несет сам заявитель. В случае проведения необходимых экспертиз для проверки (подтверждения) заявительных параметров, обязанность доказывания возлагается на орган государственного контроля (надзора).

Уведомление подлежит обязательному своевременному обновлению (дополнению, изменению) в случае изменения адреса места осуществления предпринимательской деятельности; реорганизации юридического лица; прекращения осуществления предпринимательской деятельности. Специальными нормами законопроекта предусмотрено также ведение учета уведомлений.

Для проверки достоверности сведений, содержащихся в уведомлениях и организации государственного контроля (надзора) за своевременностью их представления (изменения, обновления, дополнения) заявителями, предлагается внести в Кодекс об административных правонарушениях соответствующие нормы ответственности юридических лиц (в форме предупреждений и штрафных санкций) за недостоверность и несвоевременность представления уведомлений.

Проверка сведений, содержащихся в уведомлениях, происходит посредством проведения мероприятий планового государственного и муниципального контроля (надзора) путем проведения выборочных проверок по четко определенным основаниям и критериям, перечень которых является исчерпывающим и не подлежащим расширению или "ведомственному усмотрению".

Нормами законопроекта вводится понятие проверка, которое включает в себя два вида проверок: документарные и выездные. Если ранее орган государственного контроля (надзора) мог по собственному усмотрению назначать проведение любого вида проверок, то законопроектом установлено разделение возможности организации и проведения проверок в зависимости от видов проводимого контроля (надзора). При этом выездная проверка осуществляется только в случаях, когда проведение документарной проверки недостаточно для установления фактов нарушений действующего законодательства.

Законопроектом существенно изменяется идеология проведения внепланового государственного и муниципального контроля (надзора) субъектов предпринимательской деятельности. Так, законопроектом установлено, что внеплановый государственный и муниципальный контроль (надзор) хозяйствующих субъектов проводится только в случаях проверки информации, полученной органами государственного и муниципального контроля (надзора) от граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти, органов местного самоуправления или средств массовой информации:

о возникновении угрозы жизни или здоровью людей, загрязнения окружающей среды, аварийных ситуаций;

о причинении ущерба жизни, здоровью людей или окружающей среде. Законопроект исключает из перечня оснований для проведения мероприятий внепланового государственного и муниципального контроля (надзора) нанесение имущественного ущерба, поскольку защита имущественных прав может осуществляться в судебном порядке в соответствии с гражданским законодательством.

Законопроектом предоставлено органам государственного контроля (надзора) право детализировать порядок организации проверок путем разработки и утверждения в установленном порядке административных регламентов, в которых разграничены случаи проведения документарных и выездных проверок.

Законопроект вводит запрет на проведение дублирующего контроля разными контрольно-надзорными органами в отношении одних и тех же требований, в отношении одного и того же объекта. Кроме этого, законопроект регламентирует процедуру проведения мероприятий внепланового государственного и муниципального контроля (надзора), сроков, порядок оформления ее результатов, действий должностных лиц органов государственного и муниципального контроля (надзора).

До настоящего времени в действующем законе, предусмотрены исключения для ряда сфер деятельности: налогового контроля; валютного контроля; бюджетного контроля; банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке; транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации); государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов; государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте; таможенного контроля; контроля безопасности при использовании атомной энергии; контроля за обеспечением защиты государственной тайны; санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы Российской Федерации; контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия; государственного метрологического контроля (надзора); государственного строительного надзора.

Мероприятия по контролю в указанных сферах регулируются иными федеральными законами и нормативными правовыми актами.

Законопроектом сокращаются данные изъятия. Кроме того, на все виды контроля (надзора), попадающие в сферу действия законопроекта, предполагается распространить общие принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора), а также следующие положения:

несколькими органами не могут проверяться одни и те же требования; суммарный годовой срок проведения мероприятий по контролю для всех органов контроля для субъектов микропредприятий не может превышать 20 часов, а для субъектов малого предпринимательства - 70 часов. Для предоставления государственной защиты организациям и индивидуальным предпринимателям в ходе проведения проверок законопроект вводит новые дополнительные гарантии:

предусматривает перечень грубых нарушений закона о государственном и муниципальном контроле (надзоре), являющихся безусловным основанием для признания результатов проверки недействительной с правом проверяемого лица на реабилитацию и возмещение понесенных убытков в судебном порядке;

устанавливает квотирование суммарного срока проведения контрольных мероприятий на одном объекте, в отношении одного индивидуального предпринимателя, одного субъекта микро- или малого предпринимательства;

вводит запрет на проведение проверки однородных требований на одном объекте разными органами государственного контроля (надзора);

обязывает должностных лиц органов государственного контроля (надзора), проводящих проверки, раскрывать информацию о полученных результатах, степени виновности проверяемых и нарушениях, допущенных проверяющими (с указанием наступивших последствий для каждого из преступивших закон).

Предполагается, что законопроект вступит в силу с 1 января 2009 года. В переходных положениях предусмотрено, что в течение шести месяцев после вступления в силу должны быть приняты требования к уведомлениям.

Принятие законопроекта не потребует выделения средств из федерального бюджета и может быть реализовано в рамках программы "Электронная Россия" за счет средств Минэкономразвития России.

Реализация законопроекта позволит повысить экономическую активность предпринимателей (в том числе субъектов малого предпринимательства), в особенности в инновационной и производственной сфере; снизить уровень необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность; сократить коррупционную составляющую проведения контрольно-надзорных мероприятий; снизить расходы государственных и местных бюджетов на организации проверок; стимулировать граждан, желающих начать предпринимательскую деятельность.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)"

Принятие проекта федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)" не повлечет необходимости выделения дополнительных средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утративших, силу, изменению, дополнению или принятию

Принятие проекта федерального закона к проекту федерального закона# "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)" потребует внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за грубые нарушения должностными лицами положений федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)" и осуществление отдельных видов деятельности без направления (представления) уведомлений о начале предпринимательской деятельности. Кроме того, необходимо внесение изменений в Федеральный закон "О Прокуратуре Российской Федерации", в части наделения органов прокуратуры полномочиями по осуществлению надзора в сфере проведения государственного и муниципального контроля (надзора).

Приостановления, изменения и дополнения законодательных актов Российской Федерации не потребуется.