Заключение на проект федерального закона N 495510-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности" (не действует)

Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы
проекта федерального закона N 495510-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности"

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона N 495510-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности", внесенный Правительством Российской Федерации.

Актуальность законопроекта не вызывает сомнений.

Законопроект существенно увеличивает объем вносимых изменений в действующую редакцию Закона Российской Федерации от 11.03.1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". Эти изменения в основном связаны с выходом из сферы регулирования Федерального закона от 08.08.2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и необходимостью изложить в законопроекте все наиболее важные и концептуальные положения, связанные с процедурами лицензирования.

В связи с этим, законопроект предполагает выведение вопросов лицензирования из-под действия общего законодательства в профильный закон (Закон Российской Федерации от 11.03.1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"), что требует более детального изучения.

Кроме того, законопроект вводит принципиально новые положения:

- ограничения на участие в охранной деятельности иностранного капитала;

- особый порядок создания частных охранных организаций, в том числе требования к минимальному размеру уставного капитала.

Иные правовые регламентации, имеющие концептуальную новизну для действующей редакции Закона Российской Федерации от 11.03.1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", возвращают ранее существовавшие механизмы правового регулирования порядка лицензирования охранно-сыскной деятельности, оборота оружия в охранных предприятиях, например:

- в период с 1992 по 1997 годы оружие частным охранным предприятиям выдавалось в органах внутренних дел во временное пользование;

- более 11 лет (с 1992-2003 годов) лицензирование частной охранной и детективной деятельности осуществлялось профильным Законом Российской Федерации от 11.03.1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (в этот период действовал внесудебный порядок приостановления действия лицензии).

За последние годы отмечается увеличение охранно-сыскных структур. Продолжается также увеличение количества объектов, взятых под охрану (свыше 10% в год).

Вместе с тем, в связи с принятием Федерального закона от 08.08.2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и внесенными в него поправками, функции государства в этом направлении изменены. Сама идеология этого закона предполагает упрощение функций государственного регулирования, унификацию механизмов государственного влияния на коммерческие виды деятельности, в том числе в сфере охранных услуг, с чем следует согласиться.

Иной подход к деятельности, связанной с оборотом предметов повышенной опасности в сфере частной охраны и сыска действует Закон Российской Федерации# от 11.03.1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" в котором был прописан (до 2003 года) механизм лицензирования.

Вышеуказанный механизм позволял оперативно и эффективно реагировать на нарушения со стороны охранно-сыскных структур, а также применять адекватные меры реагирования.

Так, в случае выявления серьезных нарушений связанных с оборотом оружия органы внутренних дел могли своевременно реагировать и приостановить деятельность охранной структуры. Считаем возможным внесения аналогичных поправок в Федеральный закон от 13.12.1996 года N 150-ФЗ "Об оружии".

В настоящее время в рамках действующего законодательства о лицензировании этого сделать невозможно даже при беспрецедентных нарушениях, связанных с оборотом оружия.

Существующая система лицензионного контроля не позволяет реализовать точечную зачистку охранных предприятий от недобросовестных работников, которые являются наемными работниками, т.е. приняты на работу в соответствии с трудовым законодательством.

Ответственность за нарушение лицензионных требований и условий работниками ложится на плечи юридического лица. Поправки, внесенные в июле в Федеральный закон от 08.08.2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не учли специфику этого вида деятельности и практически создали предпосылки его увода в тень, в том числе оказание услуг с использованием оружия.

Так, ряд изменений, внесенных в вышеуказанный Закон Федеральным законом от 2 июля 2005 года N 80-ФЗ осложняют практическое осуществление как негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельности, так и лицензионного контроля за ними.

Кроме того, установленный порядок переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, особенно в случаях изменения адресов мест осуществления лицензируемого вида деятельности, практически парализует оказание таких видов охранных услуг как сопровождение грузов (охрана имущества собственников, в том числе при его транспортировке) и сопровождение охраняемого лица (защита жизни и здоровья граждан), где такие адреса постоянно меняются.

В тоже время, положения статей Закона о лицензировании практически не приемлемы для осуществления негосударственной (частной) сыскной деятельности, так как специфика данного вида детективных услуг в подавляющем большинстве случаев не позволяет заранее предоставить лицензиату в лицензирующий орган сведения об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с частью первой статьи 11 Федерального закона от 08.08.2001 года "О лицензировании отдельных видов деятельности" предписывает: "в случае ...изменения адресов мест осуществления юридическим лицам или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности лицензиат ... обязаны подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии ...".

Следует также отметить, что негосударственные (частные) охранные структуры могут объединяться в саморегулирующие организации, что в соответствии с частью третьей статьи 7 Федерального закона от 08.08.2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), предполагает осуществление планового контроля в отношении только 10% предприятий, входящих в состав такой организации.

Учитывая изложенное, а также специфику осуществления частной охранно-детективной деятельности, которая напрямую связана с возможными нарушениями конституционных прав граждан и оборотом предметов, ограниченных в обращении (оружие и специальные средства), законопроектом должны быть предусмотрены особые условия правового регулирования осуществления частной охраны и сыска профильным законодательством.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

2. Ограничения для иностранных граждан и юридических лиц по участию в охранно-сыскной деятельности.

Следует принять во внимание предложения о необходимости ограничения участия иностранных компаний в формировании рынка охранных услуг в России.

Анализ показывает, что данный рынок крайне привлекателен для иностранцев, так как требует минимальных затрат на его формирование при получении максимальной прибыли.

В первую очередь это связано с агрессивной политикой иностранных охранных структур, их финансовой мощью, которая значительно превышает возможности российских предприятий, учитывая еще достаточно молодой сектор негосударственных охранно-сыскных услуг в Российской Федерации.

Крупнейшие охранные холдинги "Секьюритас" ("Securitas") и "Группа 4 Секьюрикор" ("Group 4 Securicor") практически поделили между собой рынок охранных услуг Скандинавии, Балтии, а также ряда других регионов Европы и мира.

Указанные холдинги предпринимают настойчивые шаги по расширению своего бизнеса в России. Отмечаются факты создания ими дочерних предприятий, по своим возможностям способных влиять на дестабилизацию общественно-политической обстановки как в отдельном регионе, так и в стране в целом.

3. Изменение порядка оборота служебного оружия в охранных структурах (получение во временное пользование в органах внутренних дел).

Предлагаемый механизм оборота служебного оружия не является новационным в деятельности негосударственных структур безопасности. С 1992 по 1996 годы такой механизм действовал в отношении короткоствольного нарезного оружия, используемого частными охранными структурами.

Данный порядок позволял осуществлять эффективный контроль за оборотом этого оружия, в том числе оперативно реагировать на нарушения, связанные с его использованием.

Практика контроля за оборотом оружия с 1996 года показала наличие правовых изъянов, которые широко применяются в негосударственных охранных структурах для его неправомерного использования.

Так, существующий механизм оборота служебного оружия позволяет неограниченно самовооружаться на законных основаниях таким оружием работникам коммерческих структур и членам организованных преступных группировок. При этом наличие служебного оружия преподносится как необходимое средство производства, а на самом деле используется как предмет обычной коммерции.

По экспертным оценкам в настоящее время около 10% частных охранных предприятий созданы и функционируют исключительно сами на себя, с единственной целью обеспечить на законном основании оружием учредителей и собственников охранного предприятия.

Предлагаемый к восстановлению механизм оборота оружия позволит устранить указанные обстоятельства, сделать прозрачным порядок получения и допуска лиц к его использованию.

В частности предлагаем дополнить пункт а) статьи 15 раздела IV законопроекта: "Соотношение количества лицензируемых сотрудников и количества служебного оружия должно быть как одно служебное оружие на двух сотрудников".

В случае нахождения оружия во временном пользовании, имеющееся сверх норм положенности, можно будет сдать в орган внутренних дел. А при увеличении штатной численности ЧОПа (при заключении новых договоров), также оперативно получить необходимое количество служебного оружия в органе внутренних дел.

Кроме того, вносимыми изменениями будет установлен единообразный порядок как оборота оружия в охранных структурах, так и контроля за ним со стороны государственных органов. В настоящее время все охранные подразделения Сбербанка, Россинкас, ведомственной охраны министерств и ведомств получают оружие в аренду в органах внутренних дел.

Вместе с тем, все указанные предложения более логично прописать в профильном законе Российской Федерации "Об оружии", исключив их из данного законопроекта.

4. По вопросу затрагивания законопроектом интересов малого предпринимательства.

Законопроект в определенной степени затрагивает интересы малого и среднего предпринимательства.

Этот вопрос требует детального рассмотрения чтобы ни одно предприятие среднего и малого бизнеса от вступления в действие норм законопроекта не пострадало ни в материальном, ни в моральном плане.

По экспертным оценкам должно произойти сокращение мелких ЧОПов с персоналом до 10 человек, создаваемых в основном для самовооружения их руководителей. Как правило, в таких микропредприятиях (до 15 чел.) совершается львиная доля правонарушений, а контроль за использованием оружия формален.

Практика показывает, чтобы обеспечить надлежащий уровень контроля за оборотом оружия и специальных средств, необходимо наличие в ЧОПе дежурной части с круглосуточным режимом работы или ответственных руководителей, функционально отвечающих за данный участок работы. Как правило, с учетом вопросов общей экономической рентабельности работы предприятия, это возможно при общей численности персонала охранной организации свыше 20 человек.

При этом прогнозы специалистов показывают, что в ходе возможного сокращения либо слияния микропредприятий, работающих в сфере частных охранных услуг, ни один охранник без работы не останется, так как спрос на квалифицированных работников в данном сегменте рынка очень велик.

5. По вопросам коррупционной составляющей законопроекта.

Законопроект предусматривает механизм персональной ответственности каждого частного охранника за свои действия. Вышеуказанный механизм был ликвидирован в 2003 году после принятия Федерального закона от 08.08.2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в результате чего в ряде случаев за противоправные действия одного охранника ответственность ложилась на все охранное предприятие.

В связи с этим в законопроекте устанавливается исчерпывающий перечень нарушений лицензионных требований и условий, на основании которых может быть приостановлена деятельность охранной организации или аннулировано удостоверение частного охранника. Данные нормы будут иметь прямое действие и ими будут руководствоваться все без исключения - как проверяющие органы так и проверяемые структуры.

Следует также отметить что, вышеуказанный перечень позволит пресечь встречающиеся злоупотребления на местах со стороны сотрудников, осуществляющих контроль за работой охранных и сыскных структур, что позволит снизить коррупционную составляющую лицензионно-разрешительной деятельности.

В этой связи, Министерство внутренних дел Российской Федерации следует разработать Перечень должностных лиц, которые имеют право принимать решение о приостановлении действия лицензии.

Следует также учитывать, что законопроектом устанавливаются только общие концептуальные положения, регламентирующие осуществление частной охранной и сыскной деятельности в Российской Федерации. Специальный порядок и механизмы реализации данных норм будут изложены в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации.

При этом все, с точки зрения руководителя охранного предприятия, действия сотрудников правоохранительных органов, ущемляющие их права, могут быть обжалованы в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

6. По вопросу исключения служб безопасности юридических лиц из субъектов частной охранной и сыскной деятельности.

Ликвидация служб безопасности фактически состоялось еще в 2002 году, после вступления в силу Федерального закона от 08.08.2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", которое привело к утрате их права на использование оружия в охранной деятельности, так как они не являются юридическими лицами с особыми уставными задачами.

С 2002 года количество служб безопасности постоянно сокращается (по мере завершения сроков действия Разрешений на хранение и использование оружия). Полагаем, что в последующие год-два практически все оружие уйдет из пользования служб безопасности. И законопроект в этой части носит, скорее всего, технический характер, так как при отсутствии оружия функция охраны имущества практически утрачивает свое значение.

Следует учитывать, что законопроект не исключает возможность любого юридического лица на создание службы безопасности. Он только лишает такие подразделения права быть субъектами частной охранной и детективной деятельности, то есть выполнять охранные и сыскные функции.

Это позволит обеспечить регулирование осуществления негосударственной охранной деятельности в Российской Федерации и контроля в едином правовом поле, в режиме - оказания негосударственных услуг безопасности, а не защиты только своих интересов в режиме "частной полиции".

При этом у служб безопасности останутся такие функции как аналитика и мониторинг по обеспечению экономической безопасности, организация взаимодействия с правоохранительными органами, другими специализированными охранными и сыскными организациями, в том числе подбор и заключение с ними договоров на охрану и детективные услуги.

Все виды объектов, безопасность которых обеспечивается службами безопасности, могут охраняться частными охранными предприятиями. При этом частный охранник будет менее зависим от "хозяина" объекта ("рука, которая платит") и общаться с ним строго в рамках договорных отношений и закона.

7. По вопросам учреждения частных охранных структур и особым требованиям, предъявляемые к их функционированию.

Законопроектом предполагается установить особые требования к процессу учреждения частных охранных организаций, которые позволят ограничить участие в руководстве их деятельностью лиц из криминальной и экстремисткой среды, иностранных компаний и граждан, а также исключить создание аффилированных охранных структур с функциями частных армий.

Как показала практика, аффилированные охранные предприятия, в основном, зависят от учредителя, объекты которого они фактически охраняют, выполняя при этом несвойственные функции (практически администрации объектов). Кроме того, даже бывшие сотрудники правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и т.д., без колебаний идут на нарушение закона, если это обеспечивает максимальную прибыль для собственника.

Данная практика стала возможной в силу того, что нарушения, допущенные отдельным работником частной охранной организации, не влияют на его судьбу, так как он является наемным работником и не лицензируется отдельно (лицензирование частных охранников было отменено в 2003 году в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Хозяин (учредитель) ЧОПа берет все заботы по разрешению возникшего конфликта (в связи с совершением охранником правонарушения) на себя.

В этой связи возможность существования аффилированных охранных структур, как раз и проявляется наибольшая коррупционная составляющая действующего законодательства. Имеется ввиду то, что исполнитель услуг (ЧОП) находится в прямом или косвенном ведении заказчика таких услуг (учредителя ЧОПа). В такой ситуации при любом нарушении закона, договор об охране не будет расторгнут, а работник частного охранного предприятия полностью зависим от заказчика, который является его же хозяином.

Вместе с тем, нормы законопроекта не полностью ликвидируют создавшийся механизм: когда учредитель (создатель) ЧОПа - заказчик охранных услуг и их исполнитель - в одном лице. Следует более детально прописать контроль за оружием, находящимся у учредителей не являющихся охранниками.

Также нельзя забывать, что деятельность частных охранных структур в первую очередь связана с оборотом предметов повышенной опасности и средств ограниченных в обращении (оружие и специальные средства). В данном случае оружие, используется в частных охранных структурах в коммерческих целях (для получения прибыли).

В этой связи необходимо обратить внимание на формирование нормы (об ограничении учредителей и работников охранных структур заниматься иными видами деятельности) взятой за основу в деятельности государственных силовых структур, имеющих оружие (работникам запрещается совмещение любых видов деятельности, кроме научной, творческой и преподавательской).

Следует учитывать, что по экспертным оценкам в настоящее время около 10% частных охранных предприятий созданы и функционируют исключительно сами на себя, с единственной целью обеспечить на законном основании оружием учредителей и собственников охранного предприятия, в том числе легально вооружать членов организованных преступных группировок.

Считаем необходимым внести изменения в раздел IV законопроекта:

- во втором абзаце пункта 5 статьи 13, в котором "...обязательным требованием является наличие у руководителя ...высшего юридического профессионального образования..." заменить на "достаточно иметь высшее профессиональное образование";

- дополнить первый абзац пункта в) статьи 15: "Периодические проверки в отношении частных охранников должны осуществляться не реже одного раза в пять лет".

А также исключить четвертый абзац из статьи 10.3 законопроекта, который обязывает в течение трех суток с даты подачи в орган государственной регистрации заявления о регистрации юридического лица и (или) изменения наименования охранной организации, а также места нахождения охранной организации лицензиат в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, обязан уведомить об указанных обстоятельствах орган внутренних дел, выдавший лицензию.

Следует отметить, что все вводимые законопроектом положения, в первую очередь, позволят оградить граждан от случаев произвола со стороны частных охранников, которые в ряде случаев руководствуются не требованиями закона, а тех, кто их нанимает и оплачивает услуги.

Общественная палата Российской Федерации поддерживает законопроект N 495510-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности", с учетом предложенных изменений и дополнений.