Заключение на проект федерального закона N 141187-5 "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва по строительству и земельным отношениям
от 13 января 2009 г. к N 33, п. 1.1
по проекту федерального закона N 141187-5 "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы О.В. Морозовым, Ю.Н. Волковым, М.Л. Шаккумом, В.В. Пановым

Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 141187-5 "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы О.В. Морозовым, Ю.Н. Волковым, М.Л. Шаккумом, В.В. Пановым (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Автомобильные дороги имеют стратегическое значение для Российской Федерации. От уровня развития сети автомобильных дорог зависит решение задач достижения устойчивого экономического роста, повышения конкурентоспособности отечественных производителей и улучшения качества жизни населения, укрепления национальной безопасности государства и интеграции транспортного комплекса России в международную транспортную систему.

Комитет отмечает, что в настоящее время нерешенные проблемы управления автомобильными дорогами могут быть подразделены на несколько общих направлений:

- низкие темпы строительства и реконструкции автомобильных дорог, что обуславливается, в том числе, высокой сложностью процедур исполнения бюджета, поздними сроками проведения конкурсов и осуществления финансирования соответствующих работ;

- незавершенность процесса оптимизации выдачи разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт дорог, предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог;

- малоэффективное использование механизма размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

Для решения этих проблем и создания условий перехода к качественно новой инновационной системе управления дорожным хозяйством оптимальным является создание государственной компании с передачей ей функций, связанных с развитием, модернизацией и содержанием федеральной дорожной сети под новые потребности автомобильного транспорта, с привлечением для этих целей необходимых объемов финансирования. Приоритетными направлениями работы Государственной компании "Российские автомобильные дороги" должны стать не только модернизация транспортной сети с учетом возрастающих потребностей отечественной экономики, строительство новых современных трасс, но и активное привлечение частных компаний к участию в финансированию дорожной деятельности на взаимовыгодных условиях.

Проект федерального закона "О создании Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" имеет целью совершенствование системы управления дорожным хозяйством путем создания специального субъекта управления инвестиционо-привлекательными автомобильными дорогами федерального значения, передаваемыми в доверительное управление Государственной компании для их развития на основе концессионных механизмов с привлечением внебюджетных средств.

Законопроект устанавливает правовое положение создаваемой государственной компании, ее основные права, порядок функционирования и управления автомобильными дорогами Государственной компании и относящимся к ним земельными участками полос отвода и земельными участками придорожных полос, находящихся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно законопроекту государственная компания будет выполнять следующие основные функции:

- осуществление полномочий заказчика при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог Государственной компании и объектов дорожного сервиса за счет бюджетных ассигнований и внебюджетных источников финансирования, в том числе частных инвестиций;

- осуществление полномочий концедента при передаче автомобильных дорог Государственной компании в концессию;

- осуществление в установленном порядке правомочий доверительного управляющего в отношении автомобильных дорог Государственной компании и земельных участков, переданных Государственной компании в доверительное управление для размещения указанных автомобильных дорог и осуществления связанной с ними дорожной деятельности;

- обеспечение в установленном порядке взимания с пользователей платы за проезд по автомобильным дорогам Государственной компании, а также платы за провоз тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по таким автомобильным дорогам;

- согласование размещения объектов придорожной инфраструктуры в полосе отвода и придорожных полосах автомобильных дорог Государственной компании, а также размещении таких объектов;

- согласование реконструкции, капитального ремонта и ремонта объектов придорожной инфраструктуры в пределах полосы отвода и придорожных полос автомобильных дорог Государственной компании;

- организация эксплуатации платных автомобильных дорог федерального значения (содержание, ремонт и капитальный ремонт) в качестве оператора таких дорог;

- управление и распоряжение земельными участками в полосах отвода автомобильных дорог Государственной компании с правом извлечения дохода (без возможности их отчуждения);

- осуществление на основании принятых уполномоченным органом власти решений изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков для строительства автомобильных дорог.

Комитет считает своевременной и поддерживает законодательную инициативу о создании государственной компании "Российские автомобильные дороги".

Вместе с тем, по мнению Комитета, ко второму чтению законопроект целесообразно доработать в следующей части.

1. На основании части 1 статьи 11 законопроекта уставный капитал государственной компании может быть сформирован за счет имущественных взносов Российской Федерации в форме и размере, определенном Правительством Российской Федерации. Вместе с тем из законопроекта не ясно, за счет каких средств первоначально будет осуществлять свою деятельность государственная компания. В связи с этим вопросы формирования уставного капитала государственной компании требуют дополнительной проработки.

Также вызывает сомнение положение законопроекта о том, что Правительство Российской Федерации может принять решение о внесении дополнительного взноса в имущество Государственной компании без увеличения ее уставного капитала (часть 4 статьи 11 законопроекта).

2. Статья 19 законопроекта посвящена органам управления государственной компании, в качестве которых выделяются наблюдательный совет, генеральный директор и правление государственной компании. Вместе с тем в законопроекте отсутствуют перечень полномочий указанных органов управления, а также основные положения о составе и порядке формирования органов управления компании. Предлагается указанные вопросы урегулировать в уставе государственной компании.

Комитет отмечает, что положения законопроекта об органах управления недостаточно раскрыты.

Для более эффективной организации работы государственной компании целесообразно, по мнению Комитета, непосредственно в законопроекте установить основные функции и полномочия органов управления, как это, в частности, предусмотрено, в федеральных законах о создании Российской Федерацией отдельных некоммерческих организаций.

3. Согласно части 10 статьи 20 законопроекта ежегодно Государственная компания обязана публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании принадлежащего ей имущества в определенных наблюдательным советом средствах массовой информации.

Вместе с тем в законопроекте отсутствует обязанность представления отчетности о деятельности Государственной компании Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации, как это, в частности, предусмотрено для других некоммерческих организаций, созданных Российской Федерации для выполнения отдельных функций. Кроме того, отсутствует обязанность размещения информации о деятельности компании на соответствующем сайте в сети "Интернет". Указанные положения необходимо, по мнению Комитета, предусмотреть непосредственно в законопроекте.

4. Также дополнительной проработки требуют вопросы передачи в доверительное управление государственной компании земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Так, следует учитывать, что Земельный кодекс Российской Федерации не предусматривает такого способа распоряжения земельными участками, находящимися в публичной собственности, также как не предусматривает и возможности передачи в аренду или на условиях сервитута таких земельных участков другими лицами помимо соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Кроме того, Комитет отмечает, что законопроект в части регулирования земельных отношений содержит ряд внутренних противоречий и недостатков.

5. Согласно части 3 статьи 10 законопроекта с даты передачи автомобильной дороги федерального значения в доверительное управление государственной компании прекращается право оперативного управления федерального государственного учреждения на передаваемую автомобильную дорогу, а также право постоянного (бессрочного) пользования в отношении земельного участка в границах полосы отвода передаваемой автомобильной дороги.

Необходимо отметить, что данное положение законопроекта не соотносится с пунктом 3 статьи 1013 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление. Передача в доверительное управление имущества, находившегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, возможна только после ликвидации юридического лица, в хозяйственном ведении или оперативном управлении которого имущество находилось, либо прекращения права хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом и поступления его во владение собственника по иным предусмотренным законом основаниям. Кроме того, Земельный кодекс Российской Федерации в настоящее время не предусматривает "автоматического" прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком без принятия соответствующего решения органа власти о прекращении такого права.

6. В законопроекте также недостаточно раскрыты вопросы определения размеров и порядка выплаты вознаграждения государственной компании, осуществляющей функции доверительного управляющего. Так, в части 6 статьи 14 законопроекта упоминается лишь о том, что размер вознаграждения Государственной компании устанавливается исходя из достижения одобренных основных показателей деятельности Государственной компании, сведения о чем включаются в Годовой отчет Государственной компании. Указанные нормы законопроекта, по мнению Комитета, подлежат доработке с учетом положений статьи 1023 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления имуществом, а также на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом, за счет доходов от использования этого имущества.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям поддерживает проект федерального закона N 141187-5 "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы О.В. Морозовым, Ю.Н. Волковым, М.Л. Шаккумом, В.В. Пановым, и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум