Заключение на проект федерального закона N 141187-5 "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по транспорту
по проекту федерального закона N 141187-5 "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Представленным законопроектом предполагается установить, что государственная компания "Российские автомобильные дороги" является не имеющей членства государственной некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией на основе имущественного взноса для реализации функций государственного значения в сфере дорожного хозяйства.

Законопроект вызывает, прежде всего, возражения концептуального характера, поскольку предлагаемый механизм реализации "функций государственного значения в сфере дорожного хозяйства" представляется не менее, а возможно, более затратным, чем ныне существующий.

Так, статьей 6 проекта предусматривается, что государственная компания "Российские автомобильные дороги" (далее - Государственная компания) осуществляет доверительное управление имуществом автомобильных дорог федерального значения и имуществом, являющимся их неотъемлемой технологической частью, а существенные условия доверительного управления устанавливаются настоящим Федеральным законом. При этом согласно части 6 статьи 14 проекта размер вознаграждения Государственной компании за осуществление указанного доверительного управления устанавливается исходя из достижения одобренных основных показателей деятельности, однако в законопроекте отсутствуют положения, устанавливающие порядок, формы и источники выплаты вознаграждения Государственной компании, что не согласуется со статьей 1016 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Тем не менее очевидно, что источником вознаграждения Государственной компании может быть только федеральный бюджет. В этом случае расходы на строительство и содержание автомобильных дорог возрастут по сравнению с существующей системой расходования средств на эти цели по крайне мере на величину вознаграждения.

В соответствии со статьей 15 законопроекта в фонд Государственной компании будут перечисляться средства, образовавшиеся за счет экономии выделенных бюджетных средств. При существующей системе финансирования эти средства вернулись бы в федеральный бюджет, т.е. в указанной норме также заложено возрастание затрат на цели дорожной деятельности.

Вызывает вопросы также источник экономии бюджетных средств. При существующей системе финансирования это возможно либо за счет ухудшения качества строительства и содержания дорог, либо за счет сознательного завышения заявленных потребностей по сравнению с фактическими.

Также следует отметить, что предлагаемый законопроектом механизм финансирования деятельности Государственной компании прописан нечетко как в отношении имущественных взносов Российской Федерации и порядка их внесения в Государственную компанию, так и в отношении субсидий из бюджетов различных уровней, поскольку содержит диспозитивные нормы, не порождающие для участников обязательных отношений по финансированию деятельности Государственной компании. Без четкого решения вопросов финансирования положения проекта по сути становятся декларативными, не определяющими прав и обязанностей, что в конечном итоге отрицательно повлияет на деятельность Государственной компании.

Положения части 2 статьи 15 проекта, предусматривающие возможность осуществления финансового обеспечения деятельности Государственной компании за счет имущественных взносов и субсидий из федерального бюджета, субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации, не согласуются с принципом самостоятельности бюджетов, установленного статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включающего, в том числе, недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов.

Положения статьи 23 проекта устанавливают, что при реорганизации Государственной компании правила пунктов 1 и 2 статьи 60 Гражданского кодекса Российской Федерации не применяются. В этой связи следует учитывать, что федеральным законом "О внесении в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (проект N 100324-5) статья 60 излагается в новой редакции.

Нуждаются в уточнении структура имущественных взносов Российской Федерации и порядок их внесения в Государственную компанию.

Положения статей 25, 30 проекта вносят изменения в законодательство, не имеющие отношения к созданию Государственной компании и, соответственно, выходят за рамки предмета правового регулирования рассматриваемого проекта федерального закона, нарушая тем самым целостность его концепции. Вызывает сомнения целесообразность предлагаемых изменений.

Кроме того, статьями 5, 23-30 и др. проекта предлагаются многочисленные изъятия в пользу Государственной компании из действующих базовых законов, являющихся основополагающими для обеспечения единого экономических пространства в России. Такой подход к созданию правового пространства повышенной комфортности для Государственной компании представляется абсурдным с точки зрения основных принципов права, вызывает сомнения как метод преодоления противоречий законопроекта действующему законодательству, а также нарушает принципы, установленные статьей 8 Конституции Российской Федерации.

Законопроект содержит многочисленные нормы локального правового регулирования, избыточные с точки зрения смысла, формулировки которых могли бы быть уместны в лучшем случае в уставе Государственной компании (статьи 3, 4, 5 проекта).

Текст законопроекта имеет внутренние противоречия и многочисленные неточности юридического и юридико-технического характера. Так, в частности, статья о сроках введения в действие закона нужна только тогда, когда этот срок отличается от момента официального опубликования.

Статья 31 проекта практически полностью дублирует нормы, уже установленные статьей 3. Единственная новация этой статьи - определение Государственной компании порождает больше вопросов, чем ответов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "Статья 31" следует читать "Статья 30"

Так, в соответствии со статьей 31 Государственной компанией признается не имеющая членства государственная некоммерческая организация. При этом ни в этой статье, ни в базовом законодательстве не определяется понятие "государственная организация". Таким образом, соответствующая часть статьи 31 юридического смысла не имеет.

Неясен и сам смысл того, что в качестве организационно-правовой формы Государственной компании избрана некоммерческая организация.

Статья 31 проекта предусматривает также, что "Законом о создании государственной компании должны быть предусмотрены цели создания государственной компании".

В то же время провозглашаемые статьей 4 проекта цели создания Государственной компании по существу являются средствами, а не целями. Из всего текста законопроекта смысл создания Государственной компании выявить невозможно. Предполагаемый полезный эффект от создания подобного рода компаний - повышение инвестиционной привлекательности соответствующего вида деятельности из текста не вытекает. Привлечение частных инвестиций полностью обеспечивается действующими механизмами концессионных соглашений и иных форм государственно-частного партнерства и никоим образом не требует столь сложных приемов, как институциональные изменения.

С учетом изложенного, Комитет считает нецелесообразным и невозможным принятие рассматриваемого законопроекта в первом чтении.