Заключение на проект федерального закона N 100311-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования особенностей проведения процедур банкротства и мер по предупреждению банкротства финансовых организаций) (не действует)

Заключение Комитета по финансовому рынку Государственной Думы
Федерального Собрания РФ пятого созыва от 16 декабря 2008 г. N 3.24
по проекту федерального закона N 100311-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации"
(в части регулирования особенностей проведения процедур банкротства и мер по предупреждению банкротства финансовых организаций)

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку рассмотрел проект федерального закона N 100311-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.М. Резником, А.П. Ковалем, Ю.О. Исаевым, Л.В. Пепеляевой, B.C. Плескачевским, и сообщает следующее.

Законопроект предусматривает концептуальное изменение особенностей банкротства финансовых организаций, установление порядка и условий осуществления мер по предупреждению их несостоятельности (банкротства). При этом, не затрагиваются вопросы, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций.

К финансовым организациям согласно законопроекту отнесены страховые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды, специализированные депозитарии, управляющие компании инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.

В отношении финансовых организаций законопроектом устанавливаются основания применения мер по предупреждению банкротства, а также перечень мероприятий в рамках мер по предупреждению банкротства.

Законопроектом предусмотрены такие меры по предупреждению банкротства финансовой организации, как разработка и реализация плана финансового оздоровления, а также введение временной администрации. Одновременно в законопроекте закреплены порядок введения и прекращения деятельности временной администрации, ее состав, сроки деятельности, а также права и обязанности.

Кроме того, законопроект вносит изменения в порядок очередности удовлетворения требований кредиторов третьей очереди при процедуре банкротства страховой организации.

Еще одним нововведением законопроекта является установление порядка процедуры передачи страхового портфеля страховой организации в рамках реализации мер по предупреждению банкротства страховой организации или в ходе процедур банкротства.

Также предусматривается обязанность федерального органа исполнительной власти по регулированию соответствующего вида деятельности принимать участие в процессе по делу о банкротстве финансовой организации, а также право арбитражного суда привлекать к участию в процессе по делу о банкротстве соответствующую саморегулируемую организацию финансовых организаций или соответствующее профессиональное объединение страховщиков.

В отношении негосударственных пенсионных фондов законопроектом предусмотрено уточнение конкурсной массы.

Вносимые изменения достаточно объемны, носят комплексный и концептуальный характер, в связи с чем напрашивается вопрос о целесообразности внесения подобных изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", тем более статьей 180 этого Федерального закона установлено, что к отношениям, связанным с банкротством финансовых организаций, указанный Федеральный закон применяется с особенностями, установленными федеральным законом о несостоятельности (банкротстве) финансовых организаций.

К законопроекту имеются многочисленные правовые замечания.

Статьями 3 и 5 законопроекта предусматривается, что одновременно с аннулированием лицензии негосударственного пенсионного фонда или профессионального участника рынка ценных бумаг, в указанную организацию назначается временная администрация в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)". При этом временная администрация в соответствии со статьей 6 законопроекта вводится в качестве меры по предупреждению банкротства финансовой организации с целью восстановления ее платежеспособности. Очевидно, такая мера необходима для финансовой организации с действующей лицензией в целях недопущения негативных последствий для инвесторов и участников финансового рынка вследствие банкротства финансовой организации. Однако при аннулировании лицензии данная мера является бессмысленной и неэффективной.

Введение временной администрации по восстановлению платежеспособности негосударственных пенсионных фондов после аннулирования лицензии вступает в конфликт с уже установленной законодательством обязанностью уполномоченного органа ввести временную администрацию по ликвидации задолженности негосударственного пенсионного фонда перед его вкладчиками и участниками. Таким образом, законопроект предусматривает одновременное сосуществование в одной организации двух временных администраций с явно взаимоисключающими целями. Кроме того, законопроект предусматривает сосуществование указанных временных администраций с конкурсным управляющим в случае аннулирования лицензии негосударственного пенсионного фонда в связи с признанием его банкротом и открытия конкурсного производства.

Вызывает сомнения необходимость обязательной выездной проверки контрольного органа для принятия решения о введении в финансовой организации временной администрации в случае получения от указанной организации уведомления о возникновении оснований для применения мер по предупреждению банкротства. Это должно быть скорее правом, а не обязанностью, поскольку в большинстве случаев такой проверки не требуется, а оперативное введение временной администрации позволит повысить эффективность мер по предупреждению банкротства.

Пунктом 2 статьи 4.1 и пунктом 6 статьи 102 будущего закона в проектируемой редакции устанавливается новый вид договора - единый договор, на основании которого стороны заключают финансовые сделки, обязательства из которых подлежат одновременному прекращению в случае нарушения единого договора. Это противоречит пункту 8 статьи 142 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", согласно которому зачет требований допускается только при условии соблюдения очередности и пропорциональности удовлетворения требований кредиторов.

В законопроекте с учетом неизменяемой статьи 30 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" следует более четко разделить понятия "меры по предупреждению банкротства", "мероприятия по предупреждению банкротства" и "меры по восстановлению платежеспособности финансовой организации".

Согласно пункту 2 статьи 183.15 проектируемой редакции закона в случае возбуждения дела о банкротстве финансовой организации по заявлению временной администрации в связи с неспособностью финансовой организации в полном объеме удовлетворить требования кредиторов процедура наблюдения не применяется. Из чего следует, что арбитражный суд, приняв заявление временной администрации и рассмотрев вопрос обоснованности изложенных в нем требований, сразу должен будет открыть конкурсное производство, что не представляется возможным, исходя из действующей редакции пункта 3 статьи 48 закона.

Нуждается в дополнительном обсуждении положения статьи 183.17, согласно которым для возбуждения дела о банкротстве финансовой организации в арбитражном суде не требуется подтверждение требований заявителя вступившим в законную силу решением суда, арбитражного суда, третейского суда. Отметим, что закрепленное в пункте 3 статьи 6 и пункте 2 статьи 7 закона условие подтвержденности требований судебным решением нашло отражение также в пункте 2 статьи 50.4 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и является важной гарантией, препятствующей возбуждению необоснованных процессов о банкротстве. Проектируемые положения могут усложнить рассмотрение дел о банкротстве в силу необходимости рассмотрения судом заявленных требований по существу для проверки их обоснованности и нуждаются в соотнесении с нормами Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Законопроект устанавливает свой перечень финансовых организаций и дает определение финансовой сделке. При этом, существует устоявшееся понятие "финансовая услуга", под которой, в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" понимается банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физических лиц. В этой связи следует согласовать используемые понятия и, при необходимости, пересмотреть предлагаемый перечень финансовых организаций.

Представляется возможным рассмотреть вопрос о расширении состава оснований для введения мер, предупреждающих процедуры банкротства.

Отдельные положения законопроекта не согласуются с действующим законодательством (например, о негосударственных пенсионных фондах, о страховании, о рынке ценных бумаг и т.д.), на что также указывает в своем заключении Правовое управление Аппарата Государственной Думы.

Таким образом, законопроект содержит внутренние противоречия, несогласованный понятийный аппарат и новеллы, требующие дополнительного обсуждения. Также, к законопроекту имеются многочисленные замечания юридико-технического характера.

Вместе с тем, законопроект призван повысить степень защиты материальных прав граждан, являющихся клиентами финансовых организаций, в отношении которых арбитражным судом возбуждено дело о банкротстве или введена процедура банкротства.

С учетом вышеизложенного Комитет Государственной Думы по финансовому рынку рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 100311-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации".

Председатель Комитета

В.М. Резник