Заключение на проект федерального закона N 100311-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования особенностей проведения процедур банкротства и мер по предупреждению банкротства финансовых организаций) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания РФ от 19 ноября 2008 г. N вн.2.2-1/4392
по проекту федерального закона N 100311-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы В.М. Резником, А.П. Ковалем, Ю.О. Исаевым и другими, членом Совета Федерации Д.Н. Ананьевым
(первое чтение)

Рассмотрев представленный проект федерального закона, сообщаем, что отдельные положения законопроекта нуждаются в доработке с учетом следующих замечаний.

Статьей 3 законопроекта предлагается дополнить Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (далее - Закон о НПФ) нормой, согласно которой одновременно с аннулированием лицензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, федеральный орган назначает в фонд временную администрацию в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве). При этом в проектируемой редакции Закона о банкротстве (статья 6 законопроекта) такого основания для введения временной администрации в отношении негосударственного пенсионного фонда не предусмотрено. Полагаем, что основания для введения временной администрации, закрепленные отраслевым законом и Законом о банкротстве, должны быть согласованы. Аналогичное замечание может быть адресовано статьям 4 и 5 законопроекта.

В статьях 3 и 5 законопроекта речь идет о назначении временной администрации по основанию аннулирования лицензии в отношении, соответственно, негосударственного пенсионного фонда и профессионального участника рынка ценных бумаг. При этом не вполне ясно, почему в указанных статьях речь идет о временной администрации страховой организации.

Пунктом 2 статьи 4.1 и пунктом 6 статьи 102 Закона о банкротстве в проектируемой редакции устанавливается новый вид договора - единый договор, на основании которого стороны заключают финансовые сделки, обязательства из которых подлежат одновременному прекращению и случае нарушения единого договора. В этой связи обращаем внимание на норму пункта 8 статьи 142 Закона о банкротстве, согласно которой зачет требования допускается только при условии соблюдения очередности и пропорциональности удовлетворения требований кредиторов. Кроме того указанные проектируемые положения расширяют предмет регулирования законопроекта, поскольку касаются изменения норм, посвященных процедуре внешнего управления, которая в деле о банкротстве финансовой организации не применяется (пункт 1 статьи 183.15 проектируемой редакции Закона о банкротстве). Также обращаем внимание, что на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект N 100593-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", в котором предусмотрен частично схожий механизм заключения финансовых сделок и определения требований кредиторов по ним.

Содержание пункта 3 статьи 6 законопроекта не относятся к предмету регулирования статьи 126 Закона о банкротстве, соответствующие положения, на наш взгляд, должны быть включены в статью 4.1 (пункт 1 статьи 6 законопроекта).

В законопроекте с учетом неизменяемой статьи 30 Закона о банкротстве следует более четко разделить понятия "меры по предупреждению банкротства", "мероприятия по предупреждению банкротства" и "меры по восстановлению платежеспособности финансовой организации" (статья 183.1, пункт 2 статьи 183.6, пункты 2, 3, 5 статьи 183.12, пункт 2 статьи 183.13 проектируемой редакции Закона о банкротстве).

Согласно пункту 3 предлагаемой новой статьи 183.2 Закона о банкротстве (пункт 8 статьи 6 законопроекта) требования к форме и содержанию заключения по итогам проверки утверждаются актами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в соответствии с законодательством Российской Федерации на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере финансовой деятельности. Полагаем, что в данном случае следует говорить об "уполномоченном Правительством Российской Федерации федеральном органе исполнительной власти" (см. статью 100 Федерального закона от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации", внесшего соответствующие изменения в Закон о банкротстве, которые вступают в силу с 1 января 2009 года).

В пункте 4 статьи 183.5 проектируемой редакции Закона о банкротстве и далее по тексту имеется указание на регулирующий орган, однако какой федеральный орган исполнительной власти признается регулирующим в тексте законопроекта не раскрывается. Таким образом, законопроект необходимо дополнить соответствующим положением, аналогично тому, как это сделано в отношении контрольного органа (пункт 5 статьи 180 проектируемой редакции Закона о банкротстве).

Пункт 1 статьи 183.7 проектируемой редакции Закона о банкротстве необходимо также дополнить указанием на аннулирование лицензии, исходя из содержания статей 3 - 5 законопроекта.

Статьей 183.10 проектируемой редакции Закона о банкротстве устанавливаются функции временной администрации в случае приостановления полномочий исполнительных органов финансовой организации, при этом указанные функции связаны с восстановлением ее платежеспособности. Остается не вполне ясным, какие функции выполняет временная администрация в случаях, когда она назначалась по основаниям, не связанным с банкротством (статьи 1 - 5 законопроекта), какие сведения должен содержать отчет временной администрации, каков порядок и последствия прекращения деятельности временной администрации в указанных случаях (статья 183.13 проектируемой редакции Закона о банкротстве).

Статья 183.15 проектируемой редакции Закона о банкротстве допускает применение в деле о банкротстве финансовой организации процедуры наблюдения. В связи с этим обращаем внимание, что введение процедуры наблюдения предполагает назначение временного управляющего (пункт 3 статьи 42, пункт 2 статьи 49 Закона о банкротстве), права и обязанности которого, установленные соответственно статьями 66 и 67 указанного Закона, во многом конфликтуют с полномочиями временной администрации, установленными статьями 183.6, 183.9 - 183.10 проектируемой редакции Закона о банкротстве. О временном управляющем не упоминается в тексте законопроекта, однако отсутствует и указание на то, что полномочия временного управляющего реализуются временной администрацией.

Согласно пункту 2 статьи 183.15 проектируемой редакции Закона о банкротстве в случае возбуждения дела о банкротстве финансовой организации по заявлению временной администрации в связи с неспособностью финансовой организации в полном объеме удовлетворить требования кредиторов процедура наблюдения не применяется. Из чего следует, что арбитражный суд, приняв заявление временной администрации и рассмотрев вопрос обоснованности изложенных в нем требований, сразу должен будет открыть конкурсное производство, что не представляется возможным, исходя из действующей редакции пункта 3 статьи 48 Закона о банкротстве.

Нуждается в дополнительном обсуждении правило пункта 3 и абзаца 3 пункта 5 статьи 183.17 проектируемой редакции Закона о банкротстве, согласно которому для возбуждения дела о банкротстве финансовой организации в арбитражном суде не требуется подтверждение требований заявителя вступившим в законную силу решением суда, арбитражного суда, третейского суда. Отметим, что закрепленное в пункте 3 статьи 6 и пункте 2 статьи 7 указанного Закона условие подтвержденности требований судебным решением нашло отражение также в пункте 2 статьи 50.4 Федерального закона от 25.02.1999 N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и является важной гарантией, препятствующей возбуждению необоснованных процессов о банкротстве. Проектируемые положения могут усложнить рассмотрение дел о банкротстве в силу необходимости рассмотрения судом заявленных требований по существу для проверки их обоснованности и нуждаются в соотнесении с нормой части 2 статьи 69 АПК РФ, содержащей правило о преюдициальности принятых арбитражным судом решений.

В предлагаемых новых статьях 184.1, 184.7, 185.4 Закона о банкротстве (пункты 10, 12 статьи 6 проекта) условные наименования федеральных органов исполнительной власти следует привести в соответствие с законодательной практикой их изложения и с положениями о них.

Перечень оснований для введения временной администрации страховой организации, предусмотренный пунктом 3 статьи 184.1 проектируемой редакции Закона о банкротстве, нуждается в согласовании с положениями пунктов 4 - 5 статьи 1 законопроекта, согласно которым временная администрация назначается в страховую организацию в случаях приостановления действия или отзыва лицензии вне зависимости от того, следствием каких нарушений явился отзыв лицензии или приостановление ее действия.

Правило пункта 1 статьи 184.6 проектируемой редакции Закона о банкротстве, согласно которому профессиональные объединения признаются имеющими право требования к должнику в пределах сумм произведенных компенсационных выплат, нуждается в дополнительном обсуждении с учетом норм статьи 13 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", поскольку компенсационный фонд саморегулируемой организации, из которого производятся указанные выплаты, формируется за счет взносов самих членов саморегулируемой организации в размере достаточном для того, чтобы гарантировать исполнение обязательств члена-должника. Также в обсуждении нуждается положение абзаца 2 пункта 1 статьи 184.9 проектируемой редакции Закона о банкротстве, из которого следует, что указанные регрессные требования профессиональных объединений удовлетворяются перед требованиями граждан - участников договоров страхования жизни и личного страхования.

Согласно пункту 8 статьи 184.5 проектируемой редакции Закона о банкротстве для замены страховщика по договору обязательного страхования уведомление страхователей и застрахованных лиц не требуется. При этом, например, в соответствии с пунктом 6 статьи 32.8 Закона РФ от 27.11.1992 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" страховщик в течение месяца со дня вступления в силу решения органа страхового надзора об отзыве лицензии уведомляет страхователей об отзыве лицензии и о передаче страхового портфеля. Не вполне ясно, почему право кредитора знать о юридической судьбе обязательства реализуются в одном случае и не реализуются в другом, по сути аналогичном.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункту 8 статьи 184.5" следует читать "пункту 8 статьи 184.8"

В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 186.4 в случае принятия арбитражным судом решения о признании негосударственного пенсионного фонда (далее - фонд) банкротом передача выкупных сумм в другие негосударственные пенсионные фонды или в счет уплаты страховых премий страховым организациям производится по указанию вкладчиков (участников). Однако остается не вполне ясным, в какой форме и в какие сроки вкладчики (участники) должны реализовать указанное право на выбор фонда или страховщика.

Отмечаем, что круг лиц, указанный в законопроекте в качестве получателей выкупных сумм, отличается от соответствующего круга лиц, установленного в положениях Закона о НПФ (пункт 16 статьи 7.2). В нем поименованы "иные кредиторы", под которыми понимаются и правопреемники вкладчиков (участников), а в законопроекте они не указаны.

Законопроектом (пункт 4 новой статьи 186.5 Закона о банкротстве) предлагается установить иной порядок передачи в Пенсионный фонд Российской Федерации средств пенсионных накоплений, чем порядок, установленный в статье 36.6 Закона о НПФ. Учитывая изложенное, по нашему мнению, требуется проверка и других положений законопроекта с учетом норм Закона о НПФ, связанных с исполнением негосударственными пенсионными фондами своих обязательств перед кредиторами.

Согласно пункту 2 статьи 186.7 проектируемой редакции Закона о банкротстве требования участников, в отношении которых наступила обязанность фонда по выплате пожизненной негосударственной пенсии удовлетворяются посредством выделения из состава пенсионных резервов активов для формирования выплатного фонда достаточного для выполнения указанных обязательств. При этом остается не ясным, кто будет распоряжаться средствами указанного фонда и осуществлять выплату пенсий из него. Обращаем внимание, что Закон о НПФ не предусматривает такую форму удовлетворения требований участников, указанные обязанности и средства пенсионных резервов в отношении всех участников, которым назначена негосударственная пенсия, должны быть переданы в другой фонд (фонды) в силу пункта 16 статьи 7.2 Закона о НПФ.

Положения пункта 3 новой статьи 186.7 Закона о банкротстве требуют редакционной доработки, поскольку говорить о средствах пенсионных накоплений как о требовании кредиторов не корректно.

В соответствии с пунктом 3 статьи 186.8 проектируемой редакции Закона о банкротстве для передачи обязанности по выплате назначенных пожизненных негосударственных пенсий другому негосударственному пенсионному фонду уведомление вкладчиков и участников, а также их согласие не требуется. Однако согласно пунктам 2 и 3 статьи 13 Закона о НПФ у вкладчиков и участников есть право требовать от фонда прекращения пенсионного договора и выплаты выкупных сумм или их перевода в другой фонд в соответствии с правилами фонда и пенсионным договором. Указанное право не сможет быть реализованным в случае их неуведомления о передачи обязательств по выплате негосударственных пенсий в другой фонд. Проектируемая норма нуждается в соотнесении также с теми положениями законодательства, в силу которых вкладчики и участники уведомляются как об аннулировании лицензии фонда (пункт 13 статьи 7.2 Закона о НПФ), так и о признании его банкротом и открытии конкурсного производства (статья 128 Закона о банкротстве).

Согласно пункту 2 статьи 186.9 проектируемой редакции Закона о банкротстве расходы, связанные с продажей ценных бумаг, в которые размещены средства пенсионных резервов и инвестированы средства пенсионных накоплений, погашаются соответственно за счет средств пенсионных резервов и средств пенсионных накоплений. Представляется, что указанную норму следует согласовать с принципом сохранности средств пенсионных резервов и средств пенсионных накоплений, закрепленным в пункте 1 статьи 24 и находящем развитие в пунктах 5 и 6 статьи 18 Закона о НПФ.

Замечания юридико-технического характера прилагаются на 4-х листах.

Начальник управления

М.Н. Ласточкина