Заключение на проект федерального закона N 128896-5 "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва по конституционному законодательству и государственному строительству от 29 января 2009 г. N 3.1-36/2-д
на проект федерального закона N 128896-5 "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный Московской городской Думой

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству повторно рассмотрен проект федерального закона N 128896-5 "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный Московской городской Думой.

В соответствии с данным законопроектом предусматривается внесение нескольких изменений в статью 6 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и в статью 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Изменения, предлагаемые законопроектом в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", предусматривают возможность получения иностранными гражданами и лицами без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации без учета квот на выдачу таких разрешений, ежегодно утверждаемых Правительством России, в случаях, если эти иностранные граждане и лица без гражданства:

а) имеют несовершеннолетнего ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

б) имеют совершеннолетнего ребенка, состоящего в российском гражданстве, однако вступившим в законную силу решением суда признанного недееспособным или ограниченного в дееспособности;

в) не достигли 18-летнего возраста, но получают разрешение на временное проживание в нашей стране по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя), являющегося гражданином России, либо получают такое разрешение совместно с родителем - иностранным гражданином или лицом без гражданства, - которым подобное разрешение, в свою очередь, выдается также без учета квоты по основаниям, предусмотренным действующей редакцией пункта 3 статьи 6 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (т.е., если они родились на территории Российской Федерации или на территории РСФСР и состояли в прошлом в гражданстве СССР либо признаны нетрудоспособными, но имеют дееспособных сына или дочь, состоящих в российском гражданстве, и в некоторых других случаях).

Изменения, инициируемые рассматриваемым законопроектом в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", предусматривают установление возможности упрощенного приема в российское гражданство - (без соблюдения условий об обязательном 5-летнем сроке непрерывного проживания на территории Российской Федерации и о наличии вида на жительство в нашей стране) - для иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших возраста 18 лет и обладающих дееспособностью в случаях, если они имеют несовершеннолетнего ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации либо имеют совершеннолетнего ребенка, состоящего в российском гражданстве, но вступившим в законную силу решением суда признанного недееспособным или ограниченного в дееспособности.

Представленный проект федерального закона первоначально рассматривался Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству (на заседании Комитета "22" января 2009 года).

По итогам данного рассмотрения в соответствии со статьей 112 (пункт 6, подпункт "а") Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Комитетом было рекомендовано автору этого законопроекта - Московской городской Думе - доработать и изменить его текст до рассмотрения в 1-ом чтении с учетом замечаний и предложений, изложенных в предыдущем Заключении Комитета (и во взаимодействии с Федеральной миграционной службой Российской Федерации), и после указанной доработки направить в установленном порядке измененный текст данного законопроекта на имя Председателя Государственной Думы

Вместе с тем, после первоначального рассмотрения указанного проекта федерального закона Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству со стороны субъекта права законодательной инициативы (Московской городской Думы) были предприняты оперативные меры, направленные на его доработку, и на согласованию его отдельных, изначально небесспорных положений с названным компетентным государственным органом (ФМС России).

С учетом позитивных результатов данного согласования и общего положительного отношения к указанной законодательной инициативе Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству считает возможным осуществить ее повторное рассмотрение без использования вышеупомянутых процедур, предусмотренных статьей 112 (пункт 6, подпункт "а") Регламента Государственной Думы.

Рассматриваемый законопроект соответствует Конституции Российской Федерации, не содержит юридических противоречий с действующим российским законодательством, а также согласуется с международными договорами нашей страны, (среди которых ключевое значение применительно к данному случаю имеет Конвенция Организации Объединенных Наций от 20 ноября 1989 года о правах ребенка, подписанная и ратифицированная Союзом Советских Социалистических Республик в 1990 году, и вступившая для нашей страны в силу с 15 сентября 1990 года).

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что рассматриваемый проект федерального закона в целом предполагает установление более благоприятных условий для воссоединения и (или) совместного проживания родителей и детей - членов одной семьи, имеющих гражданство различных государств, (одно из которых - российское), - в целях наилучшего обеспечения прав и законных интересов каждого ребенка.

Такая содержательная направленность рассматриваемого законопроекта может быть оценена как весьма позитивная и заслуживающая поддержки.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству подтверждает высказанные им при первоначальном рассмотрении представленного проекта федерального закона определенные сомнения по поводу обоснованности достижения указанных целей рассматриваемой законодательной инициативы посредством введения упрощенных оснований для приобретения гражданства Российской Федерации обоими родителями несовершеннолетнего ребенка - иностранными гражданами и лицами без гражданства, - однако отмечает, что в соответствии с предоставленной автором законопроекта информацией, обозначенные дискуссионные положения намечено скорректировать в варианте, согласованном всеми заинтересованными сторонами, участвующими в подготовке и доработке названной законодательной инициативы.

Так, при первоначальном рассмотрении законопроекта Комитетом было обращено внимание на то, что в соответствии со статьей 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" российское гражданство понимается как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей, и что для создания устойчивой правовой связи лица и государства необходимо наличие совокупности целого ряда разнообразных и серьезных образующих факторов: исторических, этнических, родственных, духовно-нравственных и других. В то же время представленный законопроект - хотя и самым позитивным образом способствует реализации прав членов семьи на совместное проживание и получение несовершеннолетним ребенком необходимой заботы и воспитания со стороны родителей, - тем не менее, в части предложения о введении упрощенного порядка приобретения российского гражданства обоими родителями такого ребенка - иностранными гражданами (лицами без гражданства), - наличия или формирования указанной устойчивой правовой связи этих родителей с нашим государством, по сути, не предполагает, а, значит, вступает в содержательное несоответствие с общим характером и смыслом вышеобозначенной нормы статьи 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".

В данном аспекте весьма показательными являются доводы, изложенные автором рассматриваемого законопроекта в пояснительной записке к нему, - где необходимость установления упрощенного порядка приема в российское гражданство применительно к указанному случаю обосновывается, в частности, возникновением таких ситуаций, когда одним из родителей ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации является иностранный гражданин, а второй родитель - гражданин России - умер либо по решению суда, вступившему в законную силу, признан безвестно отсутствующим, объявлен умершим либо лишен родительских прав или ограничен в таких правах, либо признан недееспособным или ограничен в дееспособности, - то есть, не имеет возможности осуществлять функции законного представителя ребенка (российского гражданина), что влечет за собой невозможность соблюдения и защиты в полной мере прав и законных интересов этого ребенка, (в том числе, интересов имущественного характера).

Однако статья 2 рассматриваемого проекта федерального закона предусматривает возможность для всех иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих несовершеннолетних детей - граждан России, - получить гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке.

В соответствии с предложениями Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству (изложенными в его первоначальном Заключении на законопроект), замечаниями Верховного Суда Российской Федерации и Федеральной миграционной службы такой подход был признан в недостаточной степени согласующимся с целями и задачами, сформулированными в пояснительной записке к представленному проекту федерального закона, поскольку возможное введение упомянутой статьи 2 законопроекта в предложенной первоначальной редакции могло бы привести к определенным злоупотреблениям правом соответствующими категориями иностранных граждан и лиц без гражданства.

Однако автором законопроекта выражена готовность устранить возникшие коллизии и противоречия в полном соответствии с замечаниями и предложениями вышеуказанных федеральных органов.

Принимая во внимание отмеченные обстоятельства, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству полагает, что рассматриваемый проект федерального закона может быть рекомендован к принятию в 1-ом чтении - с учетом необходимости осуществления его соответствующей доработки в процессе подготовки к рассмотрению во 2-ом чтении.

В связи с изложенным, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе принять в 1-ом чтении проект федерального закона N 128896-5 "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный Московской городской Думой.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "29" января 2009 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин