Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2002 г. N 1-Г02-93 Поскольку оспариваемая норма областного закона противоречит положению федерального законодательства о том, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, дело подлежит направлению на новое рассмотрение

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2002 г. N 1-Г02-93

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 28 октября 2002 года дело по кассационной жалобе Управления Министерства по налогам и сборам РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, кассационному протесту прокурора Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 16 сентября 2002 года, которым частично удовлетворено заявление прокурора о признании недействующими некоторых положений областного закона "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2002 год" от 9 июля 2002 г. N 101-15-ОЗ.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Г.М.М., полагавшей кассационный протест удовлетворить, а кассационную жалобу оставить без удовлетворения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

9 июля 2002 года Собранием депутатов Архангельской области принят Закон Архангельской области N 101-15-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2002 год".

Подпунктом "б" пункта 2 статьи 1 названного областного закона предусмотрено зачисление в областной бюджет единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в размере 50,5 процентов, из которых 1 процент направляется на поддержку деятельности Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Архангельской области и Ненецкому автономному округу и Управления внутренних дел Архангельской области.

Пунктом 11 статьи 1 указанного областного закона установлен предельный размер вновь принимаемых государственных долговых обязательств на 2002 год в сумме 935,3 млн. рублей, из них 735,3 млн. рублей - бюджетные ссуды и кредиты, 100 млн. рублей - кредиты коммерческих банков, 100 млн. рублей - гарантии и поручительства.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в Архангельский областной суд с заявлением о признании подпункта "б" пункта 2 статьи 1, пункта 11 статьи 1 Закона Архангельской области от 9 июля 2002 года N 101-15-03 "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2002 год" (далее - областной закон) противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению.

В обоснование заявления прокурор указал на противоречие положений областного закона Бюджетному кодексу Российской Федерации, согласно статье 35 которого доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета. Оспариваемые же положения связывают конкретный вид дохода областного бюджета с конкретными расходами бюджета - направлением части поступлений от уплаты налога на поддержку деятельности управления МНС России по Архангельской области и Ненецкому автономному округу и УВД Архангельской области.

По мнению прокурора, оспариваемые положения в части установления размера вновь принимаемых государственных долговых обязательств противоречат действующему федеральному законодательству, поскольку статьей 1 областного закона от 17 декабря 2001 года N 76-10-ОЗ "Об областном бюджете на 2002 год" установлен предельный размер дефицита областного бюджета в сумме 288513,1 тыс. руб. Следовательно, сумма средств от заимствований и других долговых обязательств не должна превышать размер дефицита бюджета, в случае же превышения, расходная часть бюджета должна быть увеличена на сумму превышения. Этот вывод следует из статьи 33 Бюджетного кодекса, согласно которой объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, к которым относятся поступления в бюджет от заимствований и других долговых обязательств. Кроме того, в соответствии со ст. 90 Бюджетного кодекса бюджетные ссуды и кредиты не относятся к государственным заимствованиям субъектов Российской Федерации.

Решением суда от 16 сентября 2002 года заявление прокурора о признании подпункта "б" пункта 2 статьи 1 областного закона недействующим и не подлежащим применению удовлетворено, в удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационном протесте прокурор Архангельской области просит Верховный Суд Российской Федерации решение областного суда об отказе в удовлетворении его заявления отменить, считая его в этой части незаконным и необоснованным.

В кассационной жалобе УМНС России по Архангельской области и Ненецкому автономному округу просит об отмене решения в части удовлетворения требований прокурора.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалобы и протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда в части отказа прокурору в признании незаконным пункта 11 статьи 1 областного закона неправильным и подлежащим отмене.

Суд обоснованно указал на то что, как следует из преамбулы Бюджетного кодекса РФ, общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса определяет Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Его статьей 7, определяющей компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений, к ведению Российской Федерации, в числе прочего, отнесено:

определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Статьи 28, 29 Бюджетного кодекса провозгласили единство принципов бюджетного процесса в Российской Федерации.

Одним из таких принципов является принцип общего (совокупного) покрытия расходов (статья 35 Бюджетного кодекса), означающий, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При этом доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Учитывая, что в силу статьи 2 Бюджетного кодекса законы субъектов Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить данному кодексу, а оспариваемая норма областного закона в нарушение названного выше принципа связывает часть налоговых доходов бюджета с конкретными расходами (обеспечение поддержки деятельности управления МНС России по Архангельской области и Ненецкому автономному округу и УВД Архангельской области), суд правомерно признал ее положения о направлении части дохода от уплаты налога на поддержку деятельности Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Архангельской области и Ненецкому автономному округу и Управления внутренних дел Архангельской области не соответствующими федеральному законодательству.

Ссылки заявителя жалобы на заключенное в порядке статьи 142 Федерального закона от 30 декабря 2001 года N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" соглашение о взаимодействии между Минфином России и администрацией Архангельской области и утвержденные отчисления в фонд поддержки налоговых органов и органов внутренних дел за счет единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности (приложения N 2, 3 к областному закону от 17.12.2001 N 76-10-ОЗ) проверялись судом и правильно признаны им несостоятельными.

Статья 142 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" направлена на обеспечение территориальными органами МНС России поступлений дополнительных доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, оспариваемая же норма областного закона отчисления на поддержку деятельности налогового органа не связывает с наличием дополнительных доходов. Доход бюджета, образуемый в результате исполнения налогоплательщиком обязанности уплачивать законно установленные налоги и сборы, в качестве дополнительного дохода расцениваться не может.

Доводы кассатора о том, что оспариваемая прокурором норма регулирует порядок образования целевого бюджетного фонда, не основаны на законе, из текста которого подобных предписаний не усматривается.

Отказывая прокурору в признании недействующим и не подлежащим применению пункта 11 статьи 1 областного закона об установлении предельного размера вновь принимаемых государственных долговых обязательств на 2002 год в сумме 935,3 млн. рублей, из которых 735,3 млн. рублей - бюджетные ссуды и кредиты, 100 млн. рублей - кредиты коммерческих банков, 100 млн. рублей - гарантии и поручительства, суд сделал необоснованный вывод о его соответствии Федеральному закону.

Статьей 33 Бюджетного кодекса установлен принцип сбалансированности бюджета, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Сославшись на указанную норму Федерального закона, суд отметил, что планируемые в бюджете расходы в обязательном порядке не должны превышать сумму доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, к которым относятся средства от заимствований и другие долговые обязательства (пункт 1 статьи 113 Бюджетного кодекса). В связи с этим в бюджете на текущий год должно быть предусмотрено, что средства, поступление которых планируется от заимствований и других долговых обязательств, должны в любом случае покрывать запланированный дефицит бюджета. С данными доводами суда можно согласиться.

Вместе с тем суд без достаточных оснований посчитал, что из указанных норм не вытекает, что планируемая в бюджете сумма средств от заимствований и других долговых обязательств не должна превышать размер дефицита бюджета.

Что этого, якобы, не следует и из пункта 1 статьи 104 Бюджетного кодекса, в соответствии с которым государственные заимствования субъекта РФ используются для покрытия дефицита его бюджета, а также для финансирования расходов на погашение государственных долговых обязательств, поскольку данная статья касается только использования внутренних заимствований.

Приведенная позиция суда не позволяет судить о правильном определении им юридически значимых обстоятельств, их всестороннем и полном исследовании.

Суд не обратил внимания на то, что в соответствии с указанными выше положениями статьи 104 Бюджетного кодекса государственные внутренние заимствования используются, кроме покрытия дефицита бюджета, для финансирования именно расходов бюджета в пределах расходов на погашение государственных долговых обязательств. В силу же пункта 2 статьи 113 кодекса все расходы на обслуживание долговых обязательств отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга. Статьей 39 областного закона такие расходы установлены в 120 млн. рублей.

В соответствии с пунктом 1 статьи 113 кодекса поступления в бюджет от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.

Как видно из материалов дела, дефицит бюджета установлен в 288,513 млн. рублей (при доходах в 6789,460 млн. рублей и расходах в 7077,973 млн. рублей).

Согласно принципу сбалансированности бюджета, установленному статьей 33 кодекса, объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Понятие "соответствовать" употреблено в данном случае в смысле равенства в каком-либо отношении.

Суд, ограничившись сравнением размеров источника финансирования дефицита бюджета с размером самого дефицита, не проверил, соблюден ли принцип сбалансированности бюджета при таких условиях, когда из вновь принятых долговых обязательств в 935,3 млн. рублей, в несколько раз превышающих дефицит бюджета, 735,3 млн. не являются государственными заимствованиями, а расходы на обслуживание государственного долга определены в 120 млн. рублей.

В связи с этим довод суда о том, что установление предельного размера вновь принимаемых долговых обязательств с их разбивкой по видам и размерам является правом субъекта РФ, для признания оспариваемой прокурором нормы областного закона соответствующей федеральному законодательству недостаточен.

При таком положении дела, когда судом неправильно и неполно установлены и исследованы юридически значимые обстоятельства, допущены противоречия в применении норм материального права, не позволяющие считать выводы суда законными и обоснованными, его решение в части признания соответствующим Федеральному закону пункта 11 статьи 1 областного закона в силу ст. 306 ГПК РСФСР подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Архангельского областного суда от 16 сентября 2002 года в части отказа в признании незаконным пункта 11 статьи 1 Закона Архангельской области "О внесении изменений и дополнений в областной закон "Об областном бюджете на 2002 год" от 9 июля 2002 г. N 101-15-ОЗ отменить и дело направить в тот же суд на новое в этой части рассмотрение, а в остальной части это же решение оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления МНС РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.