Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 августа 2002 г. N 4-Г02-27 Судебная коллегия изменила решение Московского областного суда, удовлетворив требования прокурора о признании отдельных положений Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" от 31 июля 1997 г. N 43/97-ОЗ недействующими и не подлежащими применению, указав на противоречие оспариваемых норм федеральному законодательству

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 августа 2002 г. N 4-Г02-27

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 19 августа 2002 года дело по кассационному протесту прокурора Московской области на решение Московского областного суда от 11 июля 2002 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании незаконными некоторых положений Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" от 31 июля 1997 г. N 43/97-ОЗ.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.В.Б., объяснения прокурора прокуратуры Московской области П.Д.А., поддержавшего доводы кассационного протеста, возражения против протеста представителей Московской областной Думы и Губернатора Московской области К.Т.М. и Р.З.А., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Московской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что положения абзацев 3 и 4 ст. 1, подпункта "б" п. 1 ст. 7, п. 3 ст. 41 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" от 31 июля 1997 г. N 43/97-ОЗ противоречат федеральному законодательству.

Решением Московского областного суда от 11 июля 2002 года в удовлетворении заявления прокурору отказано.

В кассационном протесте заявитель просит об отмене решения суда, считая его незаконным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда в части отказа в признании незаконными подпункта "б" п. 1 ст. 7, п. 3 ст. 41 оспариваемого областного закона неправильным и подлежащим отмене.

Абзацами 3 и 4 ст. 1 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" от 31 июля 1997 г. N 43/97-ОЗ (далее - областной закон) муниципальные образования, не находящиеся в границах территории другого муниципального образования, а также находящиеся в таких границах, определены как муниципальные образования первого и, соответственно, второго вида.

Отказывая прокурору в признании приведенных положений незаконными, суд сделал правильный вывод о их соответствии федеральному законодательству.

Согласно ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Таким образом, Федеральный закон допускает наличие муниципальных образований в границах территории другого муниципального образования. Следовательно, деление в областном законе муниципальных образований на виды в зависимости от того, находятся или не находятся они в границах территории другого муниципального образования, Федеральному закону не противоречит.

Доводы протеста о том, что деление в областном законе муниципальных образований на муниципальные образования первого и второго вида приводит к нарушению равенства их правового статуса, бюджетных прав, основанием для признания оспариваемой прокурором нормы незаконной не являются. Суд обоснованно указал по этому поводу в решении на возможность защиты нарушенных прав и охраняемых законом интересов того или иного лица в установленном порядке, в том числе и по заявлению прокурора.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 указанного выше Федерального закона понятие муниципальное образование используется в следующем значении:

муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Подпунктом "б" п. 1 ст. 7 областного закона установлено, что образование муниципального образования на части территории поселения невозможно.

Отказывая прокурору в признании данного положения незаконным, суд указал на то, что, поскольку в Московской области местное самоуправление с учетом исторических и местных традиций всегда осуществлялось в районах, городах, поселках, сельских округах, сельских поселениях и их добровольных объединениях, дробить уже существующие территории на более мелкие нецелесообразно.

Данный вывод суда является ошибочным.

Установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ принимаемые субъектом РФ по предметам совместного с РФ ведения законы не должны противоречить Федеральному закону.

Установление в оспариваемой прокурором норме невозможности образования муниципального образования на части территории поселения по существу означает запрет на осуществление местного самоуправления в пределах такого вида муниципального образования как часть поселения, который предусмотрен Федеральным законом, что прямо противоречит положениям указанной выше ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также его ст. 43, согласно которой ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими Федеральными законами, запрещается.

Нельзя согласиться с выводом суда и о том, что оспариваемый прокурором п. 3 ст. 41 областного закона о наделении Губернатора Московской области правом определять порядок установления и изменения границ муниципальных образований соответствует Федеральному закону.

Согласно ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, положения п. 3 ст. 41 областного закона об установлении и изменении границ муниципальных образований в порядке, определяемом Губернатором Московской области, а не законом Московской области, прямо противоречит требованиям Федерального закона.

Установленные противоречия областного закона Федеральному закону не могли быть обоснованы судом их целесообразностью. В силу требований ст.ст. 76, 120 Конституции РФ, ст. 13 ГК РФ, других Федеральных законов нормативный правовой акт, не соответствующий закону и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, признается судом недействительным, то есть не действующим и не подлежащим применению.

Учитывая, что при разрешении вопроса о законности подпункта "б" п. 1 ст. 7 и п. 3 ст. 41 областного закона судом неправильно применены нормы материального права, и для правильного разрешения данного спора установления новых юридически значимых обстоятельств дела и их доказывания не требуется, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым, отменив решение суда в этой части, принять новое решение об удовлетворении требований прокурора и признании указанных выше норм не соответствующими Федеральному закону, не действующими и не подлежащими применению.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 11 июля 2002 года в части отказа прокурору Московской области в признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 3 и 4 ст. 1 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" от 31 июля 1997 г. N 43/97-ОЗ оставить без изменения, а кассационный протест прокурора Московской области - без удовлетворения.

В остальной части это же решение суда отменить и вынести новое решение, которым заявление прокурора Московской области удовлетворить, признав подпункт "б" п. 1 ст. 7 и п. 3 ст. 41 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" от 31 июля 1997 г. N 43/97-ОЗ недействующими и не подлежащими применению с момента вступления настоящего решения в законную силу.