Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 октября 2002 г. N 47-Г02-24 О признании частично недействительными пунктов 1.4 и 1.7 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утв. постановлением администрации Оренбургской области от 15 апреля 2002 г. N 59-п "О правилах обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 октября 2002 г. N 47-Г02-24

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 22 октября 2002 г. гражданское дело по кассационным жалобам Администрации Оренбургской области, Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования на решение Оренбургского областного суда от 30 июля 2002 г. по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании частично недействительными и не порождающими правовых последствий пунктов 1.4 и 1.7 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденных постановлением администрации Оренбургской области N 59-п от 15 апреля 2002 г. "О правилах обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействительными и не порождающими правовых последствий пунктов 1.4 и 1.7 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденных постановлением администрации Оренбургской области N 59-п от 15.04.2002 года "О правилах обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области", полагая, что наделение функциями страховщика по обязательному медицинскому страхованию только Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования и исключение из числа страховщиков других субъектов обязательного медицинского страхования (ОМС) противоречит федеральному законодательству. В частности прокурор сослался на ст. 2 Закона РСФСР от 28.06.1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", с изменениями и дополнениями, в соответствии с которой к страховщикам относятся страховые медицинские организации - юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием и ст. 6 этого Закона, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право на выбор медицинской страховой организации.

Кроме этого прокурор указал, что в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 23.06.1999 года N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты, ограничивающие конкуренцию на рынке страховых услуг, и необоснованно создавать благоприятные условия отдельным финансовым организациям при ущемлении интересов других.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор уточнила заявленные требования и просила признать недействительными и не порождающими правовых последствий пункты 1.4 и 1.7 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области в части, ограничивающей число страховщиков по обязательному медицинскому страхованию только Оренбургским областным фондом обязательного медицинского страхования и его филиалами.

Представители привлеченного к участию в деле Оренбургского территориального управления МАП России просили заявление прокурора удовлетворить.

Представители администрации Оренбургской области и Оренбургского областного фонда ОМС с заявлением не согласились и пояснили, что кроме фонда ОМС все другие страховые медицинские организации являются коммерческими и в силу п. 2 ст. 6 Федерального закона РФ от 16.07.1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" не могут выступать страховщиками по договорам обязательного медицинского страхования, поскольку таковыми могут быть только некоммерческие организации.

Решением Оренбургского областного суда от 30 июля 2002 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационных жалобах Администрации Оренбургской области и Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования ставится вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований к отмене решения суда не находит.

Постановлением администрации Оренбургской области N 59-п от 15.04.2002 года "О правилах обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области" утверждены Правила обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, в соответствии с пунктами 1.4 и 1.7 которых на территории Оренбургской области страховщиком по обязательному медицинскому страхованию населения является только Оренбургский областной фонд обязательного медицинского страхования и его филиалы. При этом пунктом 2 данного постановления признан утратившим силу с 01.01.2002 года пункт 2.6 ранее принятых Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденных распоряжением главы администрации области от 12.01.2001 года N 60-р.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из следующих обстоятельств.

Обязательное медицинское страхование как составная часть обязательного социального страхования входит в систему социальной защиты населения, а в силу пункта "ж" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

При этом в случае противоречия между Федеральным законом и правовым актом субъекта РФ, принятым по предметам совместного ведения, действует Федеральный закон (ст. 76 Конституции РФ).

В соответствии с действующим Законом РСФСР от 28.06.1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан Российской Федерации", с изменениями и дополнениями, медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья и осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном (ст. 1); в качестве субъектов медицинского страхования (обязательного и добровольного) выступают: гражданин, страхователь, страховая медицинская организация и медицинское учреждение. Страховыми медицинскими организациями (или страховщиками) выступают юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием (ст. 2).

В силу ст. 14 данного Закона страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица, являющиеся самостоятельными хозяйствующими субъектами, с любыми предусмотренными законодательством Российской Федерации формами собственности, обладающие необходимым для осуществления медицинского страхования уставным фондом и организующие свою деятельность в соответствии с законодательством, действующим на территории Российской Федерации. Такое определение понятия страховой медицинской организации совпадает с понятием страховщика, приведенном в ст. 938 ГК РФ, где указано, что в качестве страховщиков договоры страхования могут заключать юридические лица, имеющие разрешение (лицензию) на осуществление страхования соответствующего вида.

В ст. 6 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" также установлено, что страховщиками признаются юридические лица любой организационно-правовой формы, предусмотренной законодательством Российской Федерации, созданные для осуществления страховой деятельности (страховые организации и общества взаимного страхования) и получившие в установленном настоящим законом порядке лицензию на осуществление страховой деятельности на территории Российской Федерации.

То есть действующим федеральным законодательством в области медицинского страхования установлено, что страховщиками, в том числе по обязательному медицинскому страхованию, могут быть страховые медицинские организации, являющиеся юридическими лицами и самостоятельными хозяйствующими субъектами, в любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой форме и с любыми формами собственности, а также имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием населения.

Вопрос о том, кто может являться страховщиком (страховой медицинской организацией), порядок и условия его деятельности, в том числе в сфере обязательного медицинского страхования, действующим федеральным законодательством решен, следовательно, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральному законодательству.

Между тем в пунктах 1.4 и 1.7 принятых администрацией Оренбургской области Правилах# в качестве страховщика указана только одна некоммерческая организация - Оренбургский областной фонд ОМС, с чем суд правильно не согласился, поскольку в настоящее время действующее федеральное законодательство предоставляет такое право и иным организациям.

При этом обоснованно признана несостоятельной ссылка на пункт 2 ст. 6 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования", в соответствии с которым страховщиками являются некоммерческие организации, так как в нем установлено, что такие страховщики (некоммерческие организации) будут создаваться в соответствии с Федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. В настоящее время, как правильно указал суд, отсутствует специальный Федеральный закон об обязательном медицинском страховании, следовательно, данная норма в отношении существующих страховых медицинских организаций не может применяться. Вместе с тем действуют другие Федеральные законы, где указанные вопросы уже урегулированы и в них нет такого требования к страховщикам. С принятием Федеральных законов о конкретных видах обязательного социального страхования страховщики будут создаваться в соответствии с вновь установленными правилами в виде некоммерческих организаций.

Суд правильно исходил из того, что администрацией Оренбургской области понятие страховщика, содержащееся в вышеуказанном Федеральном законе, применено неправильно, так как указание на некоммерческий характер страховщика использовано вне связи с порядком их создания. Между тем в ст. 13 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" установлено, что обязательное социальное страхование осуществляют страховщики, создаваемые Правительством Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законами о конкретных видах обязательного социального страхования (п. 2); организационно-правовая форма страховщиков также определяется Федеральным законом о конкретном виде обязательного социального страхования (п. 4). Поскольку такой специальный Федеральный закон в настоящее время отсутствует, соответственно Правительством Российской Федерации страховщики в сфере обязательного медицинского страхования в установленной организационно-правовой форме не созданы, то нельзя утверждать, что страховщиками могут быть только некоммерческие организации.

При этом также правильно признана несостоятельной ссылка и на п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", так как данная норма, предоставляющая субъектам Российской Федерации до принятия Федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, право принимать свои нормативные правовые акты, как обоснованно указал суд, позволяет субъектам Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения, если отсутствует соответствующий Федеральный закон. В данном случае Федерального закона об обязательном медицинском страховании нет, однако имеются другие Федеральные законы, в которых определено понятие страховщика, порядок и условия его деятельности. Следовательно, Оренбургская область как субъект Российской Федерации, не вправе была принимать нормативный правовой акт, положения которого противоречат действующему федеральному законодательству.

В судебном заседании установлено, что в настоящее время на территории Оренбургской области действуют 9 страховых медицинских организаций, созданных в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, т.е. являющихся коммерческими организациями. Все они имеют выданные в установленном порядке лицензии на право осуществления обязательного медицинского страхования, являются юридическими лицами и по заключенным договорам непосредственно работают с гражданами, страхователями и медицинскими учреждениями, а деятельность в сфере обязательного медицинского страхования не является для них коммерческой, что закреплено в их уставах. То есть эти страховые медицинские организации созданы и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом, а исключение их из числа страховщиков является неправомерным.

Суд правильно согласился с доводами прокурора и представителей Оренбургского территориального управления МАП России о том, что оспариваемые нормы Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области нарушают антимонопольное законодательство, указав, что в силу требований части 2 ст. 12 Федерального закона от 23.06.1999 года N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации запрещается ограничивать иначе, как на основании Федерального закона, доступ финансовых организаций на рынок финансовых услуг или устранять с него финансовые организации; устанавливать нормы, ограничивающие потребителям финансовых услуг выбор финансовых организаций, которые их предоставляют, а также запрещается предоставлять одной или нескольким финансовым организациям льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим финансовым организациям, работающим на одном и том же рынке финансовых услуг. Однако в результате принятия оспариваемой нормы все 9 страховых медицинских организаций области необоснованно отстранены от выполнения своей основной уставной деятельности.

Данная норма при рассмотрении настоящего дела применена обоснованно, поскольку согласно ч. 1 ст. 3 вышеуказанного антимонопольного Закона оказание страховых услуг является составной частью финансовой услуги.

Установление единственного страховщика в сфере обязательного медицинского страхования в лице Оренбургского областного фонда ОМС, как правильно указал суд, также противоречит ранее принятым Правилам обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденным распоряжением главы администрации Оренбургской области N 60-р от 12.01.2001 года "О правилах обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области", в пункте 1.7 которых установлено, что страховщиками в системе ОМС выступают страховые медицинские организации различных форм собственности и которые не признаны утратившими силу.

В обоснование своих возражений представители администрации Оренбургской области и Оренбургского областного фонда ОМС указали, что статьи 2 и 14 Закона РСФСР "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" в части определения страховщика противоречат п. 2 ст. 6 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования". При этом они ссылались на соответствующий вывод суда, содержащийся в решении от 19.03.2001 года.

Суд с такими возражениями правильно не согласился и противоречий между указанными нормами двух законов не усмотрел, обоснованно указав на то, что в последнем Законе говорится о страховщиках, которые будут созданы Правительством Российской Федерации после принятия специальных Федеральных законов о конкретных видах обязательного социального страхования, а статьи 2 и 14 Закона РСФСР "О медицинском страховании граждан Российской Федерации" определяют страховщиков (страховые медицинские организации) на настоящее время. Поскольку отсутствуют противоречия между этими законами, также правильно признана несостоятельной ссылка на п. 1 ст. 28 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования". Ссылки на выводы суда в решении от 19.03.2001 года правильно не были положены в основу решения суда, поскольку, как обоснованно указал суд, они не являются установленными фактами и в соответствии со ст. 55 ГПК РСФСР не являются обязательными при рассмотрении настоящего дела.

Также правильно не согласился суд и с доводами о том, что Оренбургский областной фонд ОМС по своим признакам более всех подходит к понятию страховщика, так как представители администрации Оренбургской области и фонда ОМС исходят из понятия "обязательного социального страхования". Кроме того, предметом судебного рассмотрения не является правомочность фонда ОМС выступать в качестве страховщика по договорам обязательного медицинского страхования.

Вывод суда мотивирован, основан на анализе действующего федерального законодательства и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационных жалоб Администрации Оренбургской области и Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования по существу сводятся к тому, что судом неправильно применены нормы материального права, однако эти доводы являются несостоятельными по указанным выше основаниям.

Нарушений норм материального права, в том числе и тех, на которые имеются ссылки в кассационных жалобах и которые могли бы привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 30 июля 2002 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Администрации Оренбургской области и Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования - без удовлетворения.