Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 августа 2002 г. N 48-Г02-9 Об отказе в признании частично противоречащим федеральному законодательству Устава (Основного закона) Челябинской области

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 августа 2002 г. N 48-Г02-9

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 13 августа 2002 г. дело по заявлению прокурора Челябинской области о признании противоречащими федеральному законодательству ч. 5 ст. 1; ч.ч. 3, 4 ст. 7; подпунктов "в", "г" ч. 2 ст. 16; ч.ч. 1, 2, 3 ст. 30; ст. 44; ч.ч. 4, 5 ст. 45; п. 8 ст. 71 Устава (Основного закона) Челябинской области по кассационному протесту прокурора Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 22 января 2001 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации П.С.В., объяснения представителя Законодательного собрания Челябинской области Ч.Е.С, возражавшей против доводов кассационного протеста прокурора, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.Т.А., поддержавшей доводы протеста, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству некоторых статей Устава (Основного закона) Челябинской области, принятого Законодательным Собранием Челябинской области 13 апреля 1995 г., а именно: ч. 5 ст. 1; ч.ч. 3, 4 ст. 7; подпунктов "в", "г" ч. 2 ст. 16; ч.ч. 1, 2, 3 ст. 30; ст. 44; ч.ч. 4, 5 ст. 45; п. 8 ст. 71.

Решением Челябинского областного суда от 22 января 2001 г. требования прокурора были удовлетворены частично: ст. 44, части 4, 5 ст. 45 Устава Челябинской области были признаны противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу. В остальной части заявление прокурора было оставлено без удовлетворения.

На решение суда прокурором Челябинской области был принесен кассационный протест и подана кассационная жалоба Законодательного Собрания Челябинской области.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 апреля 2001 г. кассационный протест прокурора был удовлетворен, а кассационная жалоба Законодательного Собрания Челябинской области - оставлена без удовлетворения. Решение суда в части отказа в удовлетворении заявления прокурора Челябинской области было отменено, в остальной части решение суда первой инстанции было оставлено без изменения. Дело в отмененной части направлено на новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции.

Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2002 г. определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 апреля 2001 г. в части отмены решения Челябинского областного суда от 22 января 2001 г. с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции отменено. Дело в этой части направлено на новое кассационное рассмотрение.

В кассационном протесте участвующего в деле старшего помощника прокурора Челябинской области поставлен вопрос об отмене решения и о направлении дела на новое рассмотрение в части отказа в удовлетворении заявленных требований по тем основаниям, что судом неправильно применены нормы материального права, а выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного протеста прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит его подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 5 ст. 1 Устава изменение статуса и наименования области, а также ее разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства граждан, проживающих в области, обладающих избирательным правом.

Суд первой инстанции правильно посчитал, что указанная норма Устава области не противоречит федеральному законодательству, поскольку истолковал ее как получение предварительного согласия большинства населения области. Вопрос о наименовании области суд правильно посчитал относящимся к ее исключительному ведению. Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят вопрос об изменении наименования области ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

В силу п. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

Согласие субъекта Российской Федерации может быть основано на волеизъявлении большинства граждан, проживающих в области, обладающих избирательным правом, как это указано в ч. 5 ст. 1 Устава Челябинской области.

Согласно ч. 3 ст. 7 Устава вопрос об изменении границ области должен быть вынесен на референдум в тех административно-территориальных единицах, которых касается изменение границ с последующим рассмотрением и утверждением на заседании законодательного (представительного) органа области.

В силу ч. 4 ст. 7 Устава изменение границ области утверждается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Поскольку в Челябинской области муниципальные образования созданы в границах административно-территориальных единиц, суд первой инстанции правильно посчитал, что данный вопрос может быть вынесен на местный референдум, а норма ч. 4 ст. 7 Устава воспроизводит п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ.

Такой подход соответствует положению, закрепленному в ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Исходя из этого не имеется оснований для признания ч.ч. 3, 4 ст. 7 Устава противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

Согласно подпункт "в" ч. 2 ст. 16 Устава в ведении области находится установление системы областных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности; формирование органов государственной власти области.

Суд первой инстанции расценил эту норму как относящуюся к установлению в области местного самоуправления, между тем данная норма относится к органам государственной власти области, куда не входит местное самоуправление.

В силу ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Согласно ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Поэтому п. "в" ч. 2 ст. 16 Устава не только не противоречит федеральному законодательству, но и принят в соответствии с ним и в развитие его в пределах компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункта "г" ч. 2 ст. 16 Устава в ведении области находится законодательное содействие организации местного самоуправления.

В силу п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, включающие (п. 1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением. Эти полномочия подпадают под общее понятие законодательного содействия организации местного самоуправления. Поэтому подпункт "г" ч. 2 ст. 16 Устава Челябинской области не противоречит федеральному законодательству. Согласно ст. 30 Устава:

1. Порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, составляющим собственность области, устанавливается законом области.

2. Распоряжение имуществом, составляющим собственность области, за исключением имущества законодательного (представительного) органа области, осуществляется Губернатором области в соответствии с законодательством области.

3. Законом области устанавливается порядок отчуждения имущества, составляющего собственность области, стоимость которого превышает минимальный размер, определенный законом области.

Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающим права и охраняемые законом интересы других лиц

Ст. 30 Устава уточняет порядок реализации правомочий по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью Челябинской области. По сути своей этот порядок устанавливает для себя сам собственник - субъект Российской Федерации, что не противоречит федеральному законодательству и не является гражданско-правовым регулированием, отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации.

Согласно п. 8 ст. 71 Губернатор области обладает неприкосновенностью. Его честь и достоинство охраняются законом области.

Конституционно-правовой смысл аналогичного положения, содержащегося в Уставе (Основном законе) Тамбовской области, выявлен в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. N 19-П, установившего, что само по себе положение о неприкосновенности нельзя интерпретировать как установление общего принципа, исключающего ответственность.

Продекларированное в Уставе области положение о неприкосновенности не конкретизировано, содержание иммунитета не определено, в связи с чем нет оснований считать, что Губернатор освобожден из-под действия федеральных правовых норм, устанавливающих уголовную и административную ответственность.

Охрана таких нематериальных благ Губернатора как честь и достоинство законом области также не противоречит федеральному законодательству. Согласно ст. 23 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на защиту своей чести и доброго имени. Поэтому не имеется законных оснований для признания п. 8 ст. 71 Устава Челябинской области противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

Выводы суда первой инстанции мотивированы, соответствуют собранным по делу доказательствам и оснований для признания их неправильными не установлено. Поэтому оснований для удовлетворения кассационного протеста прокурора не усматривается.

На основании изложенного и руководствуясь п. 1 ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Челябинского областного суда от 22 января 2001 года в части отказа в удовлетворении заявления прокурора Челябинской области оставить без изменения, а кассационный протест прокурора Челябинской области без удовлетворения.