Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2002 г. N 49-Г02-89 Об отказе в признании недействующими и противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Башкортостан от 2 марта 1994 г. N ВС-22/25 "О Государственном Собрании Республики Башкортостан"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2002 г. N 49-Г02-89

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании 18 октября 2002 г. гражданское дело по кассационному протесту прокурора на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 29 июля 2002 г. в части отказа прокурору Республики Башкортостан в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ст.ст. 3, 4, 9 и ч. 3 ст. 5 Закона Республики Башкортостан "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" и кассационной жалобе Государственного Собрания Республики Башкортостан на это же решение в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 6 и 8 ст. 13 данного закона.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Х.А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ П.И.Р., поддержавшего доводы кассационного протеста и возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Республики Башкортостан обратился в Верховный Суд Республики Башкортостан с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению преамбулы, ч. 2 ст. 1, ст.ст. 3, 4, ч. 1 и 4 ст. 5, ст. 9, пп. 6, 7, 8, 19-21, 26 ст. 13, пп. 11-13, 16 ч. 2 ст. 14 Закона Республики Башкортостан "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" (далее Закон РБ).

В дальнейшем прокурор Республики Башкортостан уточнил заявление и просил признать недействующими и не подлежащими применению ст.ст. 3, 4, ч. 1 и 3 ст. 5, ст. 9, пп. 6-8, 19 ст. 13 и п. 11 ч. 2 ст. 14 Закона Республики Башкортостан.

В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемые нормы Закона противоречат федеральному законодательству. В частности, ст.ст. 3, 4, ч. 3 ст. 5 Закона РБ "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" в части избрания депутатов Государственного Собрания РБ противоречат ст.ст. 10, 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Ч. 1 ст. 5 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" противоречит Федеральному Закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Статья 9 противоречит ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 45 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Пункт 6 ст. 13 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" в части отнесения к ведению Государственного Собрания вопросов кредитного и таможенного регулирования противоречит ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", ст. 5 Таможенного кодекса РФ. Пункт 7 ст. 13 упомянутого Закона в части регулирования деятельности общественных объединений противоречит ст.ст. 3 и 117 ГК РФ, Федеральным законам "О некоммерческих организациях" и "Об общественных объединениях", а пункт 8 ст. 13 противоречит ст. 3 ГК РФ. Пункт 8 ст. 13, п. 11 ч. 2 ст. 14 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" в части положения об избрании председателей судебных коллегий Верховного Суда РБ противоречит ст. 47 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР".

В судебном заседании представитель прокурора Республики Башкортостан С.Е.Б. поддержала заявленные требования, уточнив их, просила ст. 3 Закона РБ "О Государственной Собрании РБ" признать недействующей и не подлежащей применению, поскольку данная норма не содержит ряд ограничений для депутатов Законодательной Палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан, предусмотренных ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в частности отсутствуют запреты быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судьей, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъекта РФ. Просила признать недействующей и не подлежащей применению ст. 4 Закона РБ, поскольку она противоречит ч. 2 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", так как не предусматривает ограничений, связанных с депутатской деятельностью для депутатов Палаты Представителей Государственного Собрания РБ. Часть 1 ст. 5 Закона подлежит признанию недействующей и не подлежащей применению в части связывания пассивного избирательного права на выборах депутатов Государственного Собрания с наличием гражданства РБ, поскольку Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ" подобного условия не содержит. Подлежит признанию недействующей и не подлежащей применению ч. 3 ст. 5 Закона РФ, поскольку она противоречит п. 4 ст. 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", так как в Федеральном законе указано, что порядок подготовки и проведения выборов регулируется настоящим законом и другими Федеральными законами, конституцией (уставом) и Законами субъекта РФ, в Законе РБ лишь указано, что порядок формирования Палаты Представителей и избрания депутатов Законодательной Палаты определяется законом РБ. Статья 9 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" также противоречит Федеральному законодательству, в частности ч. 1 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и п. 2 ст. 45 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", так как не предусматривает наличие права законодательной инициативы у представительных органов местного самоуправления. Противоречит ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", ст. 5 Таможенного кодекса РФ и другим Федеральным законам п. 6 ст. 13 Закона РФ в части отнесения в ведение Государственного Собрания РБ решение вопросов кредитного и таможенного регулирования. Также является противоречащим федеральному законодательству, а именно ст. 117 ГК РФ, Федеральным законам "О некоммерческих организациях" и "Об общественных объединениях" п. 7 ст. 13 Закона РБ в части отнесения к ведению Государственного Собрания РБ правового регулирования деятельности общественных объединений.

Подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению п. 8 ст. 13 Закона РБ в части отнесения к ведению Государственного Собрания РБ осуществления правового регулирования отношений собственности, как противоречащий ст. 3 ГК РФ. Противоречащими федеральному законодательству, в частности ст. 47 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР", просит признать п. 19 ст. 13 и п. 11 ч. 2 ст. 14 Закона РБ в части отнесения к ведению Государственного Собрания РБ избрание представителей судебных коллегий Верховного Суда РБ.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 29 июля 2002 г. постановлено:

заявление прокурора Республики Башкортостан удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу:

ч. 1 ст. 5 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" (в части указания, что членом Палаты Представителей, депутатом Законодательном Палаты может быть избран гражданин Республики Башкортостан),

п. 6 ст. 13 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" (в части отнесения к ведению Государственного Собрания вопросов кредитного и таможенного регулирования),

п. 7 ст. 13 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" (в части отнесения к ведению Государственного Собрания правового регулирования деятельности общественных объединений на территории Республики Башкортостан),

п. 8 ст. 13 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" (в части отнесения к ведению Государственного Собрания осуществления законодательного регулирования отношений собственности),

п. 19 ст. 13 и п. 11 ст. 14 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" (в части отнесения к ведению Государственного Собрания избрания председателей коллегии судей Верховного Суда Республики Башкортостан).

В удовлетворении требований прокурора Республики Башкортостан о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ст.ст. 3, 4, 9 и ч. 3 ст. 5 Закона Республики Башкортостан "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" отказать.

В кассационном протесте прокурора, участвовавшего в рассмотрении дела, ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа прокурору в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ст.ст. 3, 4, 9 и ч. 3 ст. 5 оспариваемого Закона Республики Башкортостан.

В кассационной жалобе Государственного Собрания Республики Башкортостан ставится вопрос об отмене этого же решения суда в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 6 и 8 ст. 13 данного Закона.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационного протеста и кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований к отмене решения суда не находит.

Верховным Советом Республики Башкортостан 2 марта 1994 г. был принят Закон Республики Башкортостан "О Государственном Собрании Республики Башкортостан". Законом Республики Башкортостан от 29 ноября 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" названный Закон был изложен в новой редакции. Законами РБ от 9 декабря 1998 г., от 27 апреля 1999 г., 31 марта 2000 г. и 30 декабря 2000 г. в Закон РБ "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" были внесены изменения.

В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Федеральным законам.

Прокурором оспаривается ст. 3 Закона РБ, в которой отсутствуют ряд ограничений для депутатов Законодательной Палаты, а именно отсутствуют запреты быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судьей, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, ст. 4 Закона РБ вообще не содержит никаких ограничений для членов Палаты Представителей при осуществлении своих полномочий.

Действительно, согласно ч. 1 и 2 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в течение срока полномочий депутат органа государственной власти субъекта РФ не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судьей, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, если иное не предусмотрено Федеральным законом.

В случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Суд, соглашаясь с возражениями заинтересованных лиц, пришел к правильному выводу о том, что само по себе отсутствие в Законе РБ ряда указанных ограничений при исполнении депутатских обязанностей не является основанием для признания ст.ст. 3 и 4 противоречащими федеральному законодательству и недействующими, поскольку данные ограничения содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а в соответствии со ст. 76 Конституции РФ Федеральный закон имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации. В связи с чем названные ограничения распространяются и на депутатов Госсобрания Республики Башкортостан в силу прямого действия Федерального закона.

Кроме того, Судебная коллегия, соглашаясь с решением суда в указанной части, исходит из того, что ст. 4 оспариваемого Закона вообще не регулирует вопрос, связанный с совмещением других должностей депутатами.

Часть 3 ст. 5 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" устанавливает, что порядок формирования Палаты Представителей и избрания депутатов Законодательной Палаты определяется законом РБ.

Прокурор считает, что данная норма противоречит п. 4 ст. 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

В соответствии с ч. 4 ст. 10 вышеуказанного Федерального закона статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются настоящим Федеральным законом, другими Федеральными законами, конституцией (уставом) и Законами субъекта РФ.

Суд правильно пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления прокурора в этой части, так как отсутствие в ч. 3 ст. 5 Закона РБ указания на Федеральные законы, на Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти", конституцию (уставы) не свидетельствует о противоречии действующей нормы Закона РБ федеральному законодательству, поскольку данные указания содержатся в Федеральном законе, имеющем на территории РФ прямое действие. Признание данной нормы противоречащей Федеральному законодательству означало бы невозможность установления Кодексом РБ порядка выборов депутатов Госсобрания РБ. Очевидно, что нормы, содержащиеся в Кодексе РБ, регулирующем порядок выборов депутатов Госсобрания РБ, не могут противоречить Федеральным законам, что прямо следует как из ст. 76 Конституции РФ, так и из Федеральных законов, регулирующих порядок проведения выборов.

Ссылка в кассационном протесте на определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2002 г. по делу по заявлению заместителя Генерального прокурора РФ о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Конституции Республики Башкортостан, не свидетельствует о незаконности решения суда в этой части.

Во-первых, ранее суд не проверял на соответствие федеральному законодательству положение Конституции Республики Башкортостан, касающееся порядка формирования Госсобрания РБ.

Кроме того, для признания противоречащими федеральному законодательству ч. 2 ст. 39 и ч. 5 ст. 46 Конституции РБ у суда ранее имелись основания, поскольку Конституция РБ содержала норму о верховенстве Конституции РБ и законов РБ по предметам совместного ведения РФ и РБ.

Однако к моменту рассмотрения настоящего дела положения ст.ст. 1 и 15 Конституции РБ были признаны противоречащими федеральному законодательству решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 15 марта 2002 г., оставленным без изменения вышеназванным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2002 г. в этой части, что и следует учитывать при рассмотрении настоящего дела.

Статьей 9 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" определено, что право законодательной инициативы принадлежит Палате Представителей, Законодательной Палате, членам Палаты Представителей, депутатам Законодательной Палаты, комитетам и комиссиям Палат, Президенту РБ, Кабинету Министров РБ, Верховному Суду РБ, Арбитражному Суду РБ, Центральной избирательной комиссии РБ, Федерации профсоюзов РБ.

Действительно, ч. 1 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предусматривает, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ принадлежит... представительным органам местного самоуправления.

Однако суд правильно указал в решении, что отсутствие в ст. 9 Закона РБ ссылки на то, что правом законодательной инициативы обладают представительные органы местного самоуправления, само по себе не свидетельствует о противоречии Федеральному законодательству оспариваемой нормы, поскольку такое право предоставлено данным органам Федеральным законом, имеющим в силу ч. 1 ст. 76 Конституции РФ прямое действие на всей территории РФ. Признание данной нормы противоречащей федеральному законодательству означало бы невозможность указанным в ст. 9 органам реализовать право законодательной инициативы в соответствии с Законом субъекта РФ, который вправе был принять эту норму.

Ссылка на судебные постановления по делу, рассмотренному Верховным Судом Республики Татарстан, является несостоятельной, поскольку оно не имеет преюдициального значения для данного дела, обстоятельства данного дела являются иными.

Согласно п. 6 ст. 13 Закона Республики Башкортостан "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" к ведению Государственного Собрания относится решение вопросов кредитного и таможенного регулирования в соответствии с Федеральными законами и законами Республики Башкортостан.

Признавая указанную норму противоречащей федеральному законодательству, суд исходил из следующих обстоятельств.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации осуществляется Федеральными конституционными законами и Федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В силу п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации кредитное, таможенное регулирование относится к ведению Российской Федерации. По этому предмету ведения Российской Федерацией приняты Федеральные законы: Гражданский кодекс РФ и Таможенный кодекс РФ.

Статьей 3 Гражданского кодекса РФ установлен перечень нормативно-правовых актов, содержащих нормы гражданского права, в данный перечень не включены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Таможенный кодекс РФ определяет правовые, экономические и организационные основы таможенного дела и направлен на защиту экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 Таможенного Кодекса относит таможенное дело к ведению федеральных органов государственной власти.

Следовательно, по мнению суда, п. 6 ст. 13 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ" в изложенной редакции противоречит федеральному законодательству.

Указанный вывод суда является правильным.

Ссылка в кассационной жалобе на постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области не свидетельствует о незаконности решения суда в этой части, поскольку оспариваемая норма закона Республики Башкортостан не содержит оговорки о регулировании кредитных и таможенных вопросов законами Республики Башкортостан: "в пределах компетенции Республики Башкортостан".

Редакция оспариваемой статьи позволяет регулировать указанные выше отношения законами Республики Башкортостан не только в пределах ее компетенции.

Пункт 8 ст. 13 оспариваемого Закона относит к ведению Госсобрания РБ осуществление законодательного регулирования отношений собственности.

Суд правильно признал его противоречащими федеральному законодательству, поскольку Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает установление законом субъекта порядка управления и распоряжения лишь собственность субъекта (подпункт "ж" п. 2 ст. 5).

С учетом указанных обстоятельств доводы кассационного протеста прокурора и кассационной жалобы Госсобрания Республики Башкортостан не могут повлечь отмены решения суда.

Нарушения судом норм материального права, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационном протесте прокурора и кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 305, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

кассационный протест прокурора об отмене решения Верховного Суда Республики Башкортостан от 29 июля 2002 г. в части отказа прокурору Республики Башкортостан в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ст.ст. 3, 4, 9 и ч. 3 ст. 5 Закона Республики Башкортостан "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" и кассационную жалобу Госсобрания Республики Башкортостан об отмене этого решения в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 6 и 8 ст. 13 данного Закона - оставить без удовлетворения.