Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 2002 г. N 5-Г02-126 Решение городского суда об отказе в признании недействующим распоряжения мэра г. Москвы от 15 мая 1998 г. N 483-РМ "Об управлении по делам наружной рекламы, информации и оформления города" оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 2002 г. N 5-Г02-126

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда России

рассмотрела в судебном заседании 20 сентября 2002 г. кассационный протест прокуратуры г. Москвы на решение Московского городского суда от 1 июля 2002 г., которым отказано прокурору г. Москвы в заявлении о признании несоответствующим Федеральному закону распоряжения Мэра г. Москвы "Об управлении по делам наружной рекламы, информации и оформления города" от 15 мая 1998 г. N 483-РМ, в редакциях распоряжения Мэра г. Москвы от 3 февраля 1999 г. N 70-РМ и от 15 февраля 2002 г. N 79-РМ.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Н.В.И., объяснения представителей управления Правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города Н.В.Л. и З.И.Л., заключение прокурора управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.Т.А. поддержавшей протест, исследовав материалы дела, коллегия установила:

прокурор города Москвы обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству распоряжения Мэра г. Москвы "Об управлении по делам наружной рекламы, информации и оформления города" от 15 мая 1998 г. N 483-РМ, в редакциях распоряжения Мэра г. Москвы от 3 февраля 1999 г. N 70-РМ и от 15 февраля 2002 г. N 79-РМ, ссылаясь на то, что этот нормативный правовой акт принят с превышением полномочий, не соответствует Федеральному закону "О рекламе", регулирует правоотношения в области рекламы, которые могут регулироваться только правовыми актами Российской Федерации, нарушает права местного самоуправления.

Рассмотрев дело, суд вынес приведенное выше решение. В кассационном протесте прокуратуры г. Москвы ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения. Кассационный протест обоснован тем, что статья 3 Федерального закона "О рекламе" не предусматривает возможность издания субъектами Российской Федерации нормативных актов по вопросам производства, размещения и распространения рекламы. Создание органа исполнительной власти в целях координации деятельности городских и территориальных органов исполнительной власти по вопросам наружной рекламы противоречит федеральному законодательству. Обсудив доводы кассационного протеста, коллегия не находит оснований для его удовлетворения.

Действительно, законодательство о рекламе, а также подзаконные нормативные акты, регулирующие гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, и, устанавливающие такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка, находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Однако, оспариваемый нормативный акт, как правильно признал суд, содержит иные, не гражданско-правовые нормы. Эти вопросы хотя и связаны с рекламой, но выходят за рамки гражданско-правовых отношений и не относятся к основам единого рынка. При этом суд сослался в решении также на указание Конституционного Суда Российской Федерации в постановлении от 4 марта 1997 г. N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона "О рекламе" о том, что "рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т. е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6)".

Город Москва, как субъект Российской Федерации, является субъектом гражданского права и вправе осуществлять полномочия в отношении объектов, находящихся в собственности города, а также в пользовании и владении (статьи 2 и 124 ГК РФ). К собственности г. Москвы относится значительное количество объектов: земли общего пользования, земли транспортных магистралей, улицы, площади, проезды, дороги, земли особо охраняемых территорий, здания, инженерные сооружения, набережные, транспортные средства и другое имущество (статьи 20 и 21 Устава г. Москвы). Поэтому Мэр г. Москвы, как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе был решать в пределах своей компетенции вопросы, связанные с рекламной деятельностью. При этом суд обоснованно признал, что Мэр г. Москвы, издавая оспариваемое распоряжение, не вышел за пределы своей компетенции.

Согласно подп. "е" пункта 7 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществляет полномочия в соответствии, в частности, с уставом субъекта Российской Федерации.

Уставом города Москвы, п. "а" ст. 52, Мэру г. Москвы предоставлено право устанавливать и изменять структуру городской администрации, определять компетенцию органов городской администрации.

Из содержания распоряжения Мэра г. Москвы "Об управлении по делам наружной рекламы, информации и оформления города" от 15 мая 1998 г. N 483-РМ, в редакциях распоряжения Мэра г. Москвы от 3 февраля 1999 г. N 70-РМ и от 15 февраля 2002 г. N 79-РМ, видно, что оно касается создания отраслевого органа городской администрации - управления Правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города, установлении фонда оплаты труда (пункт 1), назначении начальника этого управления (пункт 2), указания подчиненным органам по поводу структуры и штатного расписания управления, механизма взаимодействия управления с территориальными органами исполнительной власти и другим вопросам управленческого характера (пункты 3, 4, 6-18, пункт 5 распоряжения утратил силу).

В пункте 10 оспариваемого распоряжения предусмотрено, что управление осуществляет контроль за соблюдением в г. Москве требований законодательства Российской Федерации о рекламе в средствах массовой информации, в том числе электронных, разработку рекомендаций по совершенствованию качества, нравственных аспектов содержания наружной рекламы, ее влияния на внешний облик города (абз. 2); координацию деятельности городских структур по формированию единой городской политики в области наружной рекламы, визуальной информации и художественного оформления города (абз. 3); участие в разработке нормативных актов по вопросам рекламы, городской информации и оформления города (абз. 4).

Судом обоснованно отвергнут, как основание для признания оспариваемого акта незаконным, довод о том, что приведенный пункт распоряжения противоречит статьям 3 и 26 Федерального закона "О рекламе". Он не затрагивает гражданско-правовых отношений и не нарушает чьих-либо прав и интересов (в том числе федерального антимонопольного комитета и его территориального органа). Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обязано само соблюдать федеральное законодательство и следить, в том числе через отраслевые структуры городской администрации, за соблюдением требований федерального законодательства подчиненными ему органами власти. Нет запрещения в федеральном законодательстве и на участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке каких-либо нормативных актов.

Руководствуясь ст.ст. 304, 305, 311 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, коллегия определила:

оставить решение Московского городского суда от 1 июля 2002 г. без изменения, кассационный протест прокуратуры г. Москвы без удовлетворения.