Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2002 г. N 56-Г02-28 О признании противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий со дня принятия постановления Губернатора Приморского края от 7 июня 2002 г. N 320 "Об утверждении Положения о выдаче разрешений на выполнение строительно-монтажных работ на территории Приморского края", за исключением п. 6 указанного постановления

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2002 г. N 56-Г02-28

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

рассмотрела в судебном заседании от 27 сентября 2002 г. дело по жалобе администрации г. Владивостока на постановление Губернатора Приморского края N 320 от 7 июня 2002 г. "Об утверждении Положения о выдаче решений на выполнение строительно-монтажных работ на территории Приморского края" по кассационной жалобе администрации Приморского края на решение Приморского краевого суда от 1 августа 2002 г., которым жалоба удовлетворена.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации К.Т.Е., объяснения представителей администрации Приморского края Н.А.И. (довер. N 11-28/3101 от 24.09.2002 г., А.С.Р. довер. 11-28/3007 от 17.09.2002 г.), администрации г. Владивостока - В. (довер. N 1-3/201 от 22.01.2002 г.), С.А.Б. (довер. N 1-3/27 от 04.01.2002 г.)

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Администрация г. Владивостока обратилась в суд с жалобой на постановление Губернатора Приморского края N 320 от 07.06.2002 г. "Об утверждении Положения о выдаче решений на выполнение строительно-монтажных работ на территории Приморского края".

Жалоба мотивирована тем, что обжалуемое постановление и утвержденное им Положение противоречит п.п. 1, 2 ст. 62 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым, документом, удостоверяющим право осуществить застройку земельного участка, является разрешение на строительство, выдаваемое органами местного самоуправления.

Выдачу каких-либо иных разрешений на строительные работы действующее законодательство не предусматривает.

Оспариваемое постановление нарушает гарантированную Конституцией РФ независимость органов местного самоуправления в решении вопросов регулирования застройки территорий муниципальных образований, отнесенных ст. 23 Градостроительного кодекса РФ и ст. 6 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения.

Решением Приморского краевого суда от 1 августа 2002 г. жалоба удовлетворена: признано противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий со дня принятия постановления Губернатора Приморского края N 320 от 07.06.2002 г. "Об утверждении Положения о выдаче разрешений на выполнение строительно-монтажных работ на территории Приморского края", за исключением п. 6 указанного постановления.

Губернатор Приморского края обязан опубликовать сообщение о настоящем решении суда в газете "Утро России".

В кассационной жалобе администрации Приморского края поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Оспариваемое Положение (п. 2) о выдаче разрешений на выполнение строительно-монтажных работ на территории Приморского края устанавливает, что разрешение на выполнение строительно-монтажных работ - это документ, выдаваемый соответствующими органами Госархстройнадзора РФ и предоставляющий участникам строительства право приступить к выполнению отдельных видов работ или всего комплекса строительно-монтажных работ (строительных и монтажных работ, включающих подготовительные, общестроительные, отделочные, сантехнические, специальные, благоустроительные, монтажные работы технологического, специального и другого оборудования, а также работы по демонтажу) на отведенном для строительства объекта земельном участке (строительной площадке), при строительстве, расширении, реконструкции или техническом перевооружении предприятий, зданий и сооружений.

Указанное Положение распространено на все строящиеся на территории Приморского края объекты недвижимости (п. 3).

Удовлетворяя жалобу заявителей, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что обжалуемое Положение противоречит нормам федерального законодательства.

Правовые основы создания архитектурного объекта, порядок выдачи разрешений на строительство и другие вопросы в области строительства урегулированы в Федеральном законе Российской Федерации "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации".

Согласно ст.ст. 2, 3 этого Закона, разрешение на строительство - это основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей природной среде.

Заказчик (застройщик) - гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию (далее - строительство) архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство, - обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием архитектором, имеющим лицензию на архитектурную деятельность (далее - лицензия).

Архитектурно-планировочное задание выдается по заявке заказчика (застройщика) органом, ведающим вопросами архитектуры и градостроительства (далее - орган архитектуры и градостроительства), в соответствии с Законом Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации".

Разрешение на строительство выдается соответствующим органом архитектуры и градостроительства в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть обжалован заказчиком (застройщиком) соответственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в орган местного самоуправления и (или) в суд.

Архитектурный проект, учитывающий требования градостроительного законодательства, государственных стандартов в области проектирования и строительства, строительных норм и правил, соответствующих градостроительных нормативов, правил застройки города или иного поселения, задания на проектирование и архитектурно-планировочного задания, является документом, обязательным для всех участников реализации архитектурного проекта со дня получения на его основе разрешения на строительство. Один экземпляр архитектурного проекта и исполнительная документация сдаются на хранение в соответствующий орган архитектуры и градостроительства с последующей передачей указанных документов в государственный архив в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Контроль за реализацией архитектурного проекта осуществляется заказчиком (застройщиком), автором архитектурного проекта в порядке авторского надзора за строительством архитектурного объекта, инспекцией государственного архитектурно-строительного надзора, а также соответствующими органами архитектуры и градостроительства.

Статьей 22 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительства отнесено установление порядка выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости, за исключением объектов недвижимости федерального значения и объектов недвижимости особого регулирования федерального значения.

Выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости в соответствии с п. 1 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ находится в ведении муниципальных образований. В тоже время выдача разрешений на производство каких-либо отдельных строительных работ, и в том числе на указанный этап строительства, Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена.

В соответствии с п. 9 ст. 6 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" планировка и застройка территорий муниципальных образований относится к вопросам местного значения и находится в ведении муниципальных образований.

Таким образом, вышеназванное федеральное законодательство не предусматривает право органов архитектурно-строительного надзора выдавать разрешения на производство работ, являющихся частью строительства, эти органы в соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" вправе осуществлять лишь контроль за реализацией архитектурного проекта.

Поэтому доводы представителей Администрации края о том, что оспариваемое Положение не противоречит федеральному законодательству, поскольку определяет порядок выдачи разрешений не на все строительство, а лишь на выполнение строительно-монтажных работ, нельзя признать правильными.

Ссылка в кассационной жалобе на то, что распоряжением Президента РСФСР от 27 ноября 1991 г. N 105-рп "Об образовании органов государственного архитектурно-строительного надзора РСФСР" на базе органов Государственного архитектурно-строительного контроля за жилищно-гражданским строительством на территории РСФСР, в целях усиления контроля за качеством строительства и обеспечения эксплуатационной надежности построенных зданий и сооружений, образованы органы Государственного архитектурно-строительного надзора РСФСР, а приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 13 декабря 1991 г. N 4 утверждено Положение о Государственном архитектурно-строительном надзоре РСФСР (Госархстройнадзоре РСФСР), в соответствии с п. 7 которого, на эти органы возлагаются обязанности выдавать разрешения на производство строительно-монтажных работ и потому принятое оспариваемое Положение края соответствует федеральному законодательству, не может являться основанием для отмены решения суда.

Действительно, Президентом РСФСР 27.11.1991 г. в целях усиления контроля за качеством строительства и обеспечения эксплуатационной надежности построенных зданий и сооружений было принято вышеуказанное распоряжение, в котором предусмотрено образование органов Государственного архитектурно-строительного надзора РСФСР, для чего Министерству архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР поручалось утвердить положение об этих органах и представить предложения об установлении административной ответственности за нарушения нормативных актов и государственных стандартов в области строительства.

Во исполнение данного распоряжения Президента 13.12.1991 г. названным Министерством был издан приказ N 4, которым утверждено Положение о Государственном архитектурно-строительном надзоре РСФСР, предусматривающее право инспекций Госархстройнадзора РСФСР выдавать разрешения на производство строительно-монтажных работ на конкретных объектах. Кроме того, приказом Минстроя РФ от 3 июня 1992 г. "О порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ" утверждено Примерное положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, предусмотревших аналогичное право названных органов.

Однако вышеуказанные приказы не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, и потому не могут применяться. Кроме того, ведомственные нормативные правовые акты, ограничивающие права граждан и юридических лиц могут быть изданы только в соответствии с Федеральным законом, которого, как указывалось выше, не имеется.

Согласно ст. 72 Градостроительного кодекса РФ законы и иные нормативные акты в области градостроительства, действующие на территории РФ, применяются, если они не противоречат настоящему кодексу.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда по доводам кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 304, 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 1 августа 2002 г. оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Приморского края - без удовлетворения.