Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации" (подготовлен Минобороны России 26.05.2015)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации"
(подготовлен Минобороны России 26.05.2015 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на создание правовых основ обеспечения государственного управления морской деятельностью Российской Федерации.

Подготовка данного законопроекта предусмотрена пунктом 55 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2015 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. N 2736-р (Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. Ст. 532). Концепция законопроекта "О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации" одобрена Морской коллегией при Правительстве Российской Федерации (протокол от 21 марта 3013г. N 1 (19). Срок внесения законопроекта в Правительство Российской Федерации - декабрь 2015 г., в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации - в феврале 2016 г.

Целью разработки законопроекта является формирование современной системы государственного управления морской деятельностью, обеспечивающей согласованные действия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организации по сохранению и совершенствованию морского потенциала Российской Федерации, эффективному развитию морской деятельности и решению комплексных проблем, возникающих в ходе осуществления морской деятельности Российской Федерацией.

Необходимость формирования единой государственной системы управления морской деятельностью на основе четкой координации и взаимодействия всех органов власти, организаций и граждан обоснована положениями Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Президентом Российской Федерации от 27 июля 2001 г. Согласно данному документу, реализация национальных интересов Российской Федерации при осуществлении морской деятельности требует четкого взаимодействия и объединения усилий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и заинтересованных общественных объединений, действующих на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации.

Недостатки современного состояния законодательства в рассматриваемой сфере связаны с имеющимися проблемами в координации деятельности федеральных органов государственной власти, функционирующих в сфере управления морской деятельности Российской Федерации, размытость и неопределенность в установлении целей, задач и принципов государственного управления морской деятельностью Российской Федерации, нечеткость в определении субъектов морской деятельности, форм и способов государственного управления в данной сфере отношений.

Основная идея законопроекта заключается в формировании новой системы государственного управления морской деятельностью Российской Федерации, при которой будет обеспечено проведение интегрального подхода к морской деятельности в целом и ее дифференциация на отдельных направлениях с учетом изменений их приоритетности в зависимости от геополитической ситуации.

В законопроекте содержатся положения, касающиеся определения основных задач, принципов государственного управления морской деятельностью, мер государственной поддержки субъектов морской деятельности по обеспечению комплексного использования ресурсов и пространств Мирового океана в целях устойчивого экономического и социального развития Российской Федерации. Кроме того, определяются меры, направленные на развитие морской деятельности и обеспечение ее безопасности. Систематизация и упорядочение компетенций органов государственной власти в сфере морской деятельности, оптимальное распределение полномочий между ними должно способствовать эффективной реализации и правовой защите государственных интересов в Мировом океане.

В соответствии с Классификатором нормативных правовых актов, одобренным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511, законопроект относится к подразделу "Общие вопросы государственного управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства" (020.030.000) раздела "Основы государственного управления" (020.000.000). Кроме того, он содержит нормы, относящиеся к разделам "Оборона" (150.000.000), "Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды" (110.000.000), "Хозяйственная деятельность" (090.000.000), подразделам "Органы исполнительной власти" (020.010.000), "Административно-правовые режимы" (020.040.000), "Водный транспорт" (090.070.040), "Использование и охрана недр" (110.030.000), "Использование и охрана вод" (110.040.000), "Охрана и использование животного мира" (110.060.000), "Охрана континентального шельфа, его минеральных и природных ресурсов" (110.070.060) и др.

Вопросы, регулируемые разрабатываемым федеральным законом, в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации относятся как к ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Так, к ведению Российской Федерации в соответствии с пунктами "д", "и, "м", "н", "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации относятся государственная собственность и управление ею, федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, оборона и безопасность, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктами "в", "д", "з", "к", "м" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; административное законодательство.

Разрабатываемый федеральный закон должен стать базовым законодательным актом, обеспечивающим взаимосвязь правовых норм и гармонизацию всех институциональных законов, а также других федеральных законов, регулирующих отношения, возникающие в сфере морской деятельности, наряду с однородными отношениями, возникающими в смежных и иных сферах общественных отношений.

Законопроект состоит из шести глав. В первой главе содержатся общие положения, определяющие предмет будущего федерального закона, правовую основу регулирования отношений в сфере управления морской деятельностью Российской Федерации; раскрывается содержание ключевых понятий, используемых для целей регулирования; устанавливаются принципы, лежащие в основе государственного управления морской деятельностью и основные методы его осуществления; закрепляются субъекты осуществления такого государственного управления.

В соответствии с Методическими правилами по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (Приказ Минюста России N 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации N 51 от 10 января 2001 г.) проведено согласование понятийного аппарата, одновременно используемого в текстах Морской доктрины Российской Федерации и законопроекта.

При определении субъектов государственного управления морской деятельностью учитывалось, что основные полномочия в указанной сфере относятся к ведению федеральных органов государственной власти, что обусловлено спецификой сферы регулирования законопроекта, большинство отношений в которой составляют предметы ведения Российской Федерации. Вместе с тем, поскольку отдельные вопросы морской деятельности носят комплексный характер и относятся не только к предметам ведения Российской Федерации, но и к предметам ведения субъектов Российской Федерации, то определенные полномочия в сфере управления морской деятельностью могут закрепляться и за органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Речь, в частности, идет о таких полномочиях, как: развитие морского обучения в системе общего образования, распространение знаний и просвещения населения в области реализации государственной морской политики по изучению, участие в освоении и использовании пространств и ресурсов Мирового океана, содействие сохранению морского культурного и исторического наследия государства, укрепление российских морских традиций, расширение сети морских детских школ, клубов юных моряков и речников и другие. Что касается органов местного самоуправления, то, учитывая специфику предмета регулирования законопроекта, в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, данные органы также могут участвовать в реализации государственных полномочий, касающихся управления морской деятельностью Российской Федерации.

При установлелении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в законопроекте перечисляются, в основном, те полномочия, которые необходимы для осуществления мер обеспечения и развития морской деятельности, заложенных законопроектом. Данные полномочия либо в принципе отсутствуют в действующем законодательстве, либо не закреплены явным образом.

В законопроекте нашли отражение также и формы обеспечения координации деятельности всех субъектов государственного управления, что непосредственно обусловлено целями создания единой системы государственного управления морской деятельностью Российской Федерации.

Наряду с установлением субъектов государственного управления морской деятельностью, в законопроекте определяются также и непосредственно сами субъекты морской деятельности, дифференцированные по основным направлениям осуществления морской деятельности Российской Федерации: деятельность в сфере морского транспорта, сохранения и освоения ресурсов Мирового океана, морские научные исследования, военно-морская деятельность.

В связи с тем, что детальное определение правового статуса субъектов морской деятельности имеет место в иных федеральных законах (в том числе в Кодексе торгового мореплавания, Федеральных законах от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации") в законопроекте урегулированы основные принципы взаимоотношений субъектов морской деятельности и субъектов государственного управления морской деятельностью, основные гарантии предоставления мер поддержки субъектам морской деятельности и их общие обязанности, характерные для сферы государственного управления морской деятельностью.

Механизм управления морской деятельностью, разработанный в законопроекте, предполагает использование комплекса инструментов, касающихся государственного стратегического планирования, установления требований к субъектам морской деятельности, лицензирования отдельных видов морской деятельности, проведения технического регулирования в сфере морской деятельности. Законопроект не предусматривает закрытого перечня мер обеспечения и развития морской деятельности, а устанавливает особенности применения уже существующих мер, обусловленные спецификой самой сферы государственного управления.

Действующим законодательством недостаточно полно урегулировано осуществление навигационно-гидрографического обеспечения морской деятельности. Законопроект предусматривает допуск к участию в данной деятельности аккредитованных в установленном порядке юридических лиц.

В отдельных главах законопроекта нашли закрепление меры по развитию и обеспечению безопасности морской деятельности, а также вопросы международного сотрудничества Российской Федерации в сфере морской деятельности.

Так, в проекте федерального закона предусмотрено правило, согласно которому органы государственной власти Российской Федерации осуществляют сотрудничество с международными организациями и органами государственной власти иностранных государств в области морской политики, в том числе заключают в рамках своей компетенции международные договоры и международные акты рекомендательного характера, осуществляют обмен информацией о развитии морской деятельности, разрабатывают и принимают программы содействия развитию производственных связей между российскими и иностранными субъектами морской деятельности, способствуют участию российских субъектов морской деятельности в международных мероприятиях. Указанное положение будет способствовать оптимизации и повышению эффективности использования потенциала международного сотрудничества в сфере морской деятельности органами государственной власти различного уровня.

Законопроект предусматривает, что субъекты морской деятельности при осуществлении международного сотрудничества, вправе заключать с иностранными коммерческими организациями соглашения о партнерстве по вопросам организации совместного производства товаров и услуг, развития кооперационных связей, участия в подготовке и реализации совместных инвестиционных программ и проектов.

Представленный законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Принятие законопроекта будет способствовать реализации скоординированной государственной политики, нацеленной на консолидацию внутригосударственных и международных интересов России, комплексному решению проблем изучения, освоения и эффективного использования ресурсов и пространств Мирового океана в интересах социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Интегральный подход к управлению морской деятельностью Российской Федерации позволит обеспечить в средне- и долгосрочной перспективе дополнительный экономический рост, конкурентоспособность, занятость, охрану окружающей среды и безопасность России на основе естественных природных конкурентных преимуществ ее морских акваторий и прибрежных территорий.

Результатом принятия законопроекта должно стать совершенствование общегосударственной системы регулирования и управления морской деятельностью Российской Федерации в целом, рост морского потенциала России на основе концентрации финансовых ресурсов при реализации межведомственных институциональных и инфраструктурных проектов по динамичному развитию хозяйственной деятельности в Мировом океане и ее перспективных видов. Развитие морской деятельности на уровне прибрежных регионов России обеспечит их специализацию и повышение конкурентоспособности, даст возможность согласования федеральных и региональных интересов с позиций объединения усилий на приоритетных направлениях развития морской деятельности.

Совершенствование методов управления морской деятельностью с целью устойчивого морского хозяйствования во многом определяется комплексностью решаемых проблем, что создает необходимые масштабы морской деятельности Российской Федерации за счет развития и использования технологического потенциала, достижений в области морских наук, информационных технологий, а также в области перспективных средств связи и коммуникаций.

Принятие законопроекта не ведет к отмене или подмене действующих законов Российской Федерации, устанавливающих статус морских пространств и правовой режим их использования, речь идет о регулировании только тех отношений, которые возникают в связи с государственным управлением морской деятельностью Российской Федерации. Разработанный механизм государственного управления позволит обеспечить единые подходы к осуществлению морской деятельности Российской Федерации, создаст правовую основу для объединения усилий и координации действий всех органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц при осуществлении ими своих полномочий по различным направлениям морской деятельности Российской Федерации и будет способствовать повышению эффективности государственного управления морской деятельностью в целом.