Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об оказании государственных (муниципальных) услуг и выполнении работ от имени публично-правового образования физическим и юридическим лицам на конкурентной основе" (подготовлен Минфином России 29.10.2015)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об оказании государственных (муниципальных) услуг и выполнении работ от имени публично-правового образования физическим и юридическим лицам на конкурентной основе"
(подготовлен Минфином России 29.10.2015 г.)

Текст проекта

Досье на проект

В настоящее время в сфере оказания государственных (муниципальных) услуг ограничен доступ негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых потребителям в связи с реализацией законодательно установленных государственных гарантий гражданам в социальных сферах (науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта) (далее - государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере). Сложившиеся ограничения препятствуют увязке деятельности по оказанию государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере с целевыми показателями развития соответствующих отраслей, внедрению оценки качества и доступности данных услуг, развитию конкурентной среды. Остается актуальной задача по оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений, позволяющая снизить расходы на содержание указанной сети.

Федеральным законом "О некоммерческих организациях" определяется единственная форма оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере - формирование государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг. Иной подход избран при оказании государственных (муниципальных) услуг в сфере здравоохранения, сформировавший систему обязательного медицинского страхования. Нормы, обеспечивающие реализацию данных форм оказания государственных (муниципальных) услуг закреплены в бюджетном законодательстве Российской Федерации, создавшем основы финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг.

Проект федерального закона "Об оказании государственных (муниципальных) услуг физическим лицам на конкурентной основе" (далее - законопроект) направлен на внедрение новых форм оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, обеспечивающих вовлечение негосударственных организаций в деятельность по оказанию данных услуг, а также на предоставление высшим исполнительным органам государственной власти (органам местного самоуправления) самостоятельно выбирать форму оказания государственной (муниципальной) услуги, ориентируясь на потребителя и развитие экономического потенциала региона.

В этой связи основные принципами, формирующими положения законопроекта, стали:

социальная и экономическая целесообразность перевода выбора исполнителя государственной (муниципальной) услуги на конкурентную основу;

открытость и прозрачность выбора исполнителя государственной (муниципальной) услуги, а также процедуры ее оказания;

обеспечение конкуренции.

Законопроектом предусматриваются формы организации оказания государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере и способы отбора исполнителей таких услуг, а также критерии для выбора той или иной формы оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.

Исходя из принципа социальной целесообразности законопроектом предусматривается, что обязательным условием оказания государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере должна быть доступность такой услуги потребителю. Экономическая целесообразность определяется с учетом доступности услуги потребителю на основании следующих критериев:

экономическая заинтересованность организаций отрасли в оказании соответствующих услуг;

наличие конкуренции между организациями отрасли.

Наличие экономической заинтересованности предлагается определять на основе отношения объема продаж в отрасли к объему инвестиций в отрасли.

Для оценки наличия конкуренции будет использованы индексы Линда и Херфиндаля-Хиршмана, определяющие концентрацию организаций на рынках, в рамках которых оказываются государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере.

Оба критерия являются нормированными, то есть имеющими установленную шкалу оценки, включающую значения от 0 до 1. Например, если значение концентрации попадает в интервал от 0,22 до 0,42, то нормированное значение критерия конкуренции будет составлять 0,2.

В случае если сумма нормированных значений обоих критериев составляет 1,2, предполагается наличие экономической целесообразности вовлечения негосударственных организаций в деятельность по оказанию государственных (муниципальных) услуг и соответственно выбор формы оказания государственной (муниципальной) услуги, предполагающей конкурентный способ отбора исполнителя. Если сумма указанных значений менее 1,2, то экономическая целесообразность привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг негосударственных организаций отсутствует и услуга должна оказываться государственными (муниципальными) учреждениями на основе государственного (муниципального) задания.

Решение о возможной форме оказания государственных (муниципальных) услуг принимается высшим исполнительным органом исходя из указанных критериев. Для отдельных услуг Правительством Российской Федерации могут устанавливаться обязательные формы оказания государственных (муниципальных) услуг, не учитывающие полученные значения критериев.

К формам оказания государственных (муниципальных) услуг относятся:

формирование государственного (муниципального) задания;

размещение государственного (муниципального) заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг;

предоставление сертификата на получение государственной (муниципальной) услуги;

заключение соглашения о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве).

Законопроектом определяется содержание каждой формы, условия ее применения. Различие между размещением заказа и предоставлением сертификата заключаются в том кто выбирает исполнителя, как оформляются с исполнителем правоотношения, каким образом осуществляется финансовое обеспечение оказываемых услуг.

При размещении заказа исполнитель определяется уполномоченным органом. Для него обязательно оказание услуг любому потребителю, обратившемуся к нему в пределах установленного в соглашении объема оказания услуг. Финансовое обеспечение такого соглашения осуществляется исходя из предусмотренного в нем объема.

Работа с сетрификатами может осуществляется двумя способами:

предоставление услуги в объеме, указанном в сертификате;

предоставление услуги в объеме, необходимом потребителю, с оплатой части объема за счет сертификата.

В первом случае уполномоченный орган отбирает исполнителей, которые вправе оказывать услуги, заключает с ним соглашение, устанавливающее стандарты и правила оказания услуги, требования к оказанию услуги, объем оказываемой услуги по сертификату. Потребитель самостоятельно выбирает исполнителя из отобранных лиц и заключает с ним договор об оказании услуг в необходимом объеме, исходя из того, что оплата данных услуг в объеме, указанном в сертификате, будет осуществлена путем предоставления субсидии из бюджета. Таким образом нормируются стоимость и состав услуг, оказываемых предъявителю сертификата.

Во втором случае уполномоченный орган заключает соглашение устанавливающее стандарты и правила оказания услуги, требования к оказанию услуги, с организацией, выбранной потребителем, предоставившим сертификат. Не осуществляется нормирование состава и стоимости оказываемой услуги. (сейчас у нас этого в законе нет).

Особенностью заключения соглашений о ГЧП является установление экономической целесообразности. Если она есть, то проводится отбор ГЧП проектов, включающих оказание государственных (муниципальных) услуг, а затем отбор стороны ГЧП соглашения. Если экономическая целесообразность не установлена, то проводить отбор ГЧП проектов нецелесообразно.

К способам отбора исполнителей относятся конкурентные и неконкурентные способы. Конкурентными способами являются конкурс и аукцион. Конкурентные способы применяются в случае оказания государственных (муниципальных) услуг в форме размещения заказа и предоставления сертификата. Неконкурентный способ отбора исполнителей используется только в случае формирования государственного (муниципального) задания, при этом исполнителями будут подведомственные учреждения.

Порядок определения частного партнера для реализации проектов государственно-частного партнерства (муниципально-частного партнерства), включающих оказание государственных (муниципальных) услуг устанавливается статьями 19 - 32 Федерального закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ

"О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Конкурс проводится при наличии неадминистрируемых критериев, характеризующих качество услуги (в том числе если указанные критерии не установлены), или в случае распределения утвержденного объема услуги. Аукцион позволяет получать предложения по увеличению объема предоставляемых услуг в рамках установленного объема финансового обеспечения, снижать запланированный объем финансового обеспечения в рамках установленного объема оказания услуг, получать предложения по улучшению значений критериев качества в случае, если данные значения являются администрируемыми. И конкурс и аукцион проводятся в электронной форме.

Условием допуска организаций как к конкурсу, так и к аукциону являются требования, установленные частью 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также дополнительные требования, устанавливаемые Правительством Российской Федерации по услугам, включенным в базовые перечни.

Критерии оценки предложений участников отбора исполнителя государственных (муниципальных) услуг для конкурса и порядок их оценки будут определяться Правительством Российской Федерации по услугам, входящим в базовый перечень. Такие критерии будут формироваться исходя из показателей оценки качества предоставления государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере.

Конкурс

Например, критериями оценки предложений участников отбора исполнителя государственной услуги подготовки по программам среднего профессионального и высшего профессионального образования могут быть:

средний балл единого государственного экзамена студентов, принятых на обучение по очной форме обучения;

трудоустройство выпускников образовательной организации за календарный год, следующий за годом выпуска и предшествующий году, в котором проводится конкурс;

объем доходов образовательной организации от использования результатов интеллектуальной деятельности;

количество публикаций в рецензируемых научных изданиях;

количество цитирований статей по соответствующей области науки.

В случае если предполагается возможность снижения нормативных затрат на оказание одной услуги, конкурс будут проводиться в два этапа. На первом этапе будут отобраны лучшие предложения (предложения включают запрашиваемый объем оказания услуг), оцененные по качественным критериям, затем отобранные участники получат возможность подавать предложения по размеру оплаты ранее заявленного объема услуг исходя из нормативных затрат на единицу услуги. Предельно допустимое снижение нормативных затрат устанавливается до начала подачи предложений по цене. Время, в течение которого подаются предложения по снижению нормативных затрат, ограничивается определенным периодом (двадцать минут, пол часа).

Условиями конкурсной документации определяются требования к предельно допустимым объемам оказания услуг, которые могут быть включены в предложения участников отбора.

Аукцион

Аукцион целесообразно проводить, когда для оказания услуги утверждены стандарты (регламенты), а также если качественные критерии утверждены в качестве условий допуска участников отбора к аукциону. Например, объем доходов образовательной организации, доля воспитанников, принявших участие в творческих конкурсах, требования к помещениям и оборудованию.

При проведении аукциона значения качественных критериев, наряду с нормативными затратами и объемом предоставляемых услуг становятся показателями, по которым участники отбора подают предложения.

Например, по государственной услуге реализация программ дошколного образования в условиях соглашения фиксируется:

результативность освоения обучающимися образовательной программы - 75 процентов;

удовлетворенность родителей качеством реализации образовательной программы - 60 процентов;

пропуски воспитанниками дней посещения образовательной организации по болезни - не более 40 дней на человека в год.

Участники отбора подают предложения по всем утвержденным значениям. Допускается одновременное проведение аукциона на повышение и понижение. Аукцион проводится до тех пор, пока по всем показателям не будут сделано заключительное предложение. Если одним из торгуемых значений является величина нормативных затрат или объем оказываемых услуг, то устанавливаются предельные ограничения.

Конкурсы и аукционы могут проводиться одновременно по нескольким услугам, объединенным в одно объявление о проведении отбора. Порядок объединения услуг в одно объявление устанавливается Правительством Российской Федерации.

Законопроектом также установлены условия осуществления контроля за оказанием государственных (муниципальных) услуг.