Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Всероссийской переписи населения" (подготовлен Росстатом 04.02.2016) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Всероссийской переписи населения"
(подготовлен Росстатом 04.02.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Всероссийской переписи населения" (далее законопроект) разработан по инициативе Федеральной службы государственной статистики на основании пунктов 5.1(1), 5.7(1) Положения о Федеральной службе государственной статистики, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.06.2008 N 420 "О Федеральной службе государственной статистики" и пункта 7 Регламента Правительства Российской Федерации.

Законопроект направлен на обеспечение выполнения подпрограммы 9 государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.03.2013 N 467-р.

Необходимость принятия законопроекта показал опыт проведения всероссийских переписей населения 2002 и 2010 годов относительно недостаточности правового регулирования общественных отношений в этой сфере, потребности приведения действующего Федерального закона от 25 января 2002 года N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) в соответствие с отечественным законодательством с учетом принципов и рекомендаций ООН и других международных организаций в отношении переписей населения*(1), а также правоприменительной зарубежной практики.

Федеральный закон N 8-ФЗ является единственным законодательным актом специального характера, регулирующим однородные отношения в сфере Всероссийской переписи населения и содержит конкретные положения, отражающие специфику этих отношений.

В результате недостаточности правового регулирования в сфере отношений, возникающих при проведении Всероссийской переписи населения, в ходе ее очередного проведения в 2010 году 1млн. человек отказались участвовать в переписи, а 2,6 млн. человек переписчики не застали дома за весь период проведения переписи. По этим лицам в соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ были получены сведения только об их поле и возрасте на основании административных данных. Отсутствие информации по ряду вопросов переписного листа негативно отражается на итогах переписи.

В связи с развитием информационно-коммуникационных технологий и информатизацией общества оказались несовершенными его положения, касающиеся способов сбора сведений о населении.

Применение комбинированного подхода к сбору сведений о населении с сохранением имеющихся способов опроса населения и применением новых технологий опроса, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет" предоставит возможность всем категориям населения выбрать для себя наиболее приемлемый и удобный способ. Это позволит снизить нагрузку на население что, тем самым, будет способствовать формированию у населения положительного отношения к переписи, как к приоритетному общенациональному проекту и, тем самым способствовать получению точных итогов переписи населения, в том числе о численности населения каждого населенного пункта, муниципального образования, субъекта Российской Федерации и страны в целом. Получение при переписи точной численности населения необходимо также для формирования бюджетов всех этих уровней, корректировки межбюджетных отношений и обоснованного формирования социально-экономических программ развития страны и ее регионов.

Опыт проведения так называемой "Интернет-переписи" уже имеют ряд стран, в частности Болгария, Канада, США, Эстония. Для проверки полноты учета населения и исключения двойного счета, контроля собранных сведений и их передачи с использованием сети "Интернет" опрашиваемые этих стран в электронной форме переписного листа должны были указать либо свой единый идентификационный номер жителя, либо фамилию, имя, и отчество, либо реквизиты документов, удостоверяющих личность.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие при подготовке и проведении Всероссийской переписи населения, сборе сведений о населении и их обработке, подведении итогов и ее методологическом обеспечении.

Действие положений законопроекта будет распространяться на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, лиц, подлежащих Всероссийской переписи населения, лиц, осуществляющих сбор сведений о населении.

Основной идеей законопроекта является совершенствование положений, законодательно закрепленных в Федеральном законе от 25 января 2002 года N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 4, ст. 252; 2009, N 48, ст. 5743; 2010, N 31, ст. 4173, 2010; 2012, N 43, ст. 5784), путем внесения в него изменений.

Законопроект направлен на достижение следующих целей: создание правовой базы для оптимального сочетания интересов государства и лиц, подлежащих Всероссийской переписи населения, решение актуальных проблем, связанных с улучшением качества информации, получаемой при проведении переписей населения с учетом современных требований (включая международные) к полноте, достоверности и научной обоснованности такой информации.

Законопроект предлагает следующие изменения в Федеральный закон N 8-ФЗ.

Законопроект конкретизирует (абзац 1 подпункта "а" пункта 2 законопроекта) способы сбора сведений о населении с использованием средств связи, дополняя после этих слов первый абзац пункта 3 статьи 6 Федерального закона N 8-ФЗ положениями о том, что сбор сведений о населении может осуществляться с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет".

В контексте с этой нормой введено положение (абзац 2 подпункта "б" пункта 2 статьи 1 законопроекта), что допускается заполнение лицами, подлежащими Всероссийской переписи населения, переписных листов в электронной форме при предоставлении ими сведений в электронном виде путем использования информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", при условии прохождения данными лицами регистрации в федеральной государственной информационной системе "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме", а также лицами, осуществляющими сбор сведений о населении, при заполнении ими переписного листа с использованием компьютерных устройств при опросе населения или на основании административных данных, которое дополняет пункт 5 статьи 6 Федерального закона N 8-ФЗ новым абзацем.

Законопроект предусматривает (абзацы 3 и 4 подпункта "а" пункта 2 статьи 1 законопроекта), что порядок предоставления сведений о населении в электронном виде, определяющий программное обеспечение, технические средства, включая носители информации, каналы связи, средства защиты и форматы предоставления административных данных в электронном виде устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, ответственным за проведение Всероссийской переписи населения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий массовых коммуникаций и средств массовой информации. Сбор сведений о населении в электронном виде осуществляется с использованием инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных сетей, используемых для представления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме.

В связи с нововведением о способе сбора сведений о населении в электронном виде законопроект дополняет (подпункт "а" пункта 3 статьи 1 законопроекта) пункт 1 статьи 7 Федерального закона N 8-ФЗ положением о том, что переписной лист может быть на бумажном носителе и в форме электронного документа. В подпункте "б" пункта 3 статьи 1 законопроекта определен механизм утверждения форм бланков переписных листов: на бумажном носителе - Правительством Российской Федерации, в электронной форме - федеральным органом исполнительной власти, ответственным за проведение Всероссийской переписи населения по поручению Правительства Российской Федерации. В этом же подпункте указано, что форма и текст бланков переписных листов в электронной форме должны совпадать с формой и текстом бланков переписных листов на бумажном носителе, утвержденных Правительством Российской Федерации.

В целях, указанных в пункте 2.1 статьи 7 Федерального закона N 8-ФЗ, в этот пункт внесены изменения в части имеющейся в нем информации о лицах, подлежащих переписи (подпункт "б" пункта 3 статьи 1 законопроекта). В списках будут указываться фамилия, имя и отчество, адрес места жительства или пребывания, а также страховой номер индивидуального лицевого счета застрахованного лица в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации, электронная почта, телефон (при их наличии). При этом сохраняется положение, что указанные данные к сведениям о населении не относятся и в переписные листы не включаются. В соответствии со статьей 19 "Имя гражданина" Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество, если иное не вытекает из закона или национального обычая. СНИЛС явится универсальным идентификатором сведений о физическом лице. Электронная почта, телефон (при их наличии) и будут использоваться для обратной связи с опрашиваемыми и уточнения предоставленных ими данных, определенных пунктом 1 статьи 6 Федерального закона N 8-ФЗ.

В совокупности указанные сведения необходимы для контроля полноты охвата населения переписью, исключения повторного учета, а также для объединения массивов информации о лицах, подлежащих переписи, полученной разными способами сбора сведений о населении. Прежде всего, это необходимо при сборе сведений о населении с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет".

Все упомянутые дополнения Федерального закона N 8-ФЗ, необходимые для проведения Всероссийской переписи населения, соответствуют положениям Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" о том, что обработка персональных данных допускается в статистических целях при условии обязательного их обезличивания. Дополнения согласуются с принципами обработки персональных данных, закрепленными этим законом, в части соответствия объема и характера собираемых персональных данных целям обработки персональных данных.

При этом в соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ будут обеспечены гарантии защиты сведений, содержащихся в переписных листах. Обработка этих сведений будет осуществляться в условиях, обеспечивающих их защиту от несанкционированного доступа и предотвращения их хищения, утраты, подделки или иного искажения.

В законопроекте (в пункт 1 законопроекта) в статью 3 Федерального закона N 8-ФЗ включен пункт 4 о проведении в период между всероссийскими переписями населения выборочного статистического наблюдения - микропереписи населения в объеме не менее пяти процентов населения Российской Федерации. Микроперепись населения проводится в целях  получения актуальной демографической и социально-экономической информации о современном состоянии населения страны до проведения очередной Всероссийской переписи населения и выполнения рекомендаций ООН о "необходимости проведения постоянной программы межпереписных выборочных обследований домохозяйств для сбора текущей и подробной информации по многим вопросам".*(2)

Результаты микропереписи населения имеют важное значение для деятельности федеральных органов исполнительной власти и организаций, поскольку ее итоги:

- отразят тенденции демографического развития России на ближайшие годы, что позволит уточнить сценарные условия для демографических прогнозов, которые лежат в основе социально-экономического прогнозирования;

- необходимы для разработки проектов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, для распределения финансовой поддержки регионов (субсидий, субвенций), а также определения размеров трансфертов из федерального бюджета во внебюджетные государственные фонды в рамках развития человеческого капитала (здравоохранения и образования, решение проблем бедности) как приоритетного направления государственной бюджетной политики;

- скорректируют данные о численности и возрастно-половом составе населения, полученные при Всероссийской переписи населения, поскольку информация будет получена по муниципальным образованиям с численностью населения от 1000 человек.

Указанный процент обследуемого населения является репрезентативным для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Российская Федерация имеет опыт проведения в межпереписной период выборочных социально-демографических обследований (микропереписей) населения. Между всеобщими переписями населения 1979 и 1989 годов, а также 1989 и 2002 годов такие выборочные социально-демографические обследования населения были проведены соответственно в 1985 и 1994 годах (охват респондентов - 5% домохозяйств). В октябре 2015 года состоялась микроперепись населения.

Принятие законопроекта позволит получать полные и достоверные итоги Всероссийской переписи населения, которые являются информационной основой для разработки демографической и социальной политики государства, а также программ социально-экономического развития России и входящих в ее состав субъектов Российской Федерации.

Принятие законопроекта не повлечет расходов из федерального бюджета.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

______________

-------------------------------------------

*(1) Рекомендации Конференции Европейских Статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. Издание Организации Объединенных Наций, Нью-Йорк и Женева, 2006,ECE/CES/STAT/NONE/2006/4

*(2) "Принципы и рекомендации в отношении переписей населения и жилого фонда". Второе пересмотренное издание. Серия М N 67/Rev.2. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк,!! 2009 год, стр.13 "Связь между переписями населения и жилого фонда и выборочными обследованиями в период между переписями". ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.2