Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подготовлен Минюстом России 12.02.2016) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(подготовлен Минюстом России 12.02.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на совершенствование правовых основ организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

В целях обеспечения дополнительных гарантий учета интересов муниципальных образований при перераспределении полномочий органов местного самоуправления на уровень органов государственной власти субъектов Российской Федерации законопроектом предусматривается, что законы субъектов Российской Федерации о перераспределении муниципальных полномочий должны приниматься с учетом мнения советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований, в том числе при перераспределении полномочий, согласно законопроекту должен быть определен законами субъектов Российской Федерации.

Методические рекомендации по определению такого порядка будут утверждаться федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Президентом Российской Федерации, по согласованию с Единым общероссийским объединением муниципальных образований (Конгрессом).

Введение данных механизмов будет способствовать более ответственному и последовательному применению не только института перераспределения полномочий органов местного самоуправления исходя из принципов их эффективного и субсидиарного осуществления, но и обсуждению с муниципальным сообществом иных решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования местного самоуправления и делегирования своих полномочий на муниципальный уровень публичной власти.

Кроме того, для обеспечения представления консолидированного мнения и усиления роли муниципального сообщества в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации законопроектом предлагается предусмотреть возможность предоставления совету муниципальных образований в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации права законодательной инициативы, что необходимо для эффективной реализации задач по представительству и адвокатированию муниципальных интересов.

Принимая во внимание, что перечень вопросов местного значения внутригородского района городского округа с внутригородским делением относительно невелик, законопроектом (по аналогии с внутригородскими муниципальными образованиями в городах федерального значения) предлагается возможность закрепления в уставе внутригородского района положения о формировании исполнительно-распорядительного органа (местной администрации), возглавляемого главой внутригородского района, одновременно исполняющим обязанности председателя представительного органа такого муниципального образования. Данная норма при ее реализации на практике создаст более упрощенную и понятную для граждан модель организации самой приближенной к ним местной власти с учетом масштаба решаемых задач и позволит в зависимости от фактических обстоятельств оптимизировать затраты бюджета внутригородского района на содержание аппарата управления.

В законопроекте предусматривается, что условия контракта для главы местной администрации муниципального района, исполняющей полномочия местной администрации поселения, на территории которого расположен административный центр такого муниципального района, в части осуществления полномочий по решению соответствующих полномочий по решению вопросов местного значения подлежат обязательному согласованию с представительным органом указанного поселения, что обеспечит надлежащие гарантии учета его интересов. При этом законопроектом уточняется, что изменения в устав муниципального района и устав поселения, предусматривающие возложение исполнения полномочий местной администрации поселения на местную администрацию муниципального района должны вступать в силу одновременно, что позволит избежать несогласованных действий органов местного самоуправления поселения и муниципального района.

Законопроектом с учетом выявленного в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. N 30-П конституционно-правового смысла отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) исключается возможность делегирования в представительный орган муниципального района глав поселений, избранных представительным органом поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав данного муниципального района.

В связи с тем, что легитимация выборных должностных лиц местного самоуправления (прежде всего, главы муниципальных образований) может проистекать не только из прямого волеизъявления избирателей, но и иметь своим источником голосование представительного органа муниципального образования, в законопроекте предлагается разрешить многократно встающий на практике вопрос о применимости института отзыва избирателями выборного должностного лица местного самоуправления, полномочия которого не являются производными от непосредственного волеизъявления населения.

Согласно законопроекту отзыв избирателями выборного должностного лица может применяться только к должностным лицам местного самоуправления, избранным на муниципальных выборах. Аналогичной позиции в своих разъяснениях придерживаются Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

В целях обеспечения принципа непрерывности осуществления властных полномочий законопроектом уточняется, что не только в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет определяемое в соответствии с уставом должностное лицо местного самоуправления, но также и в случае применения по решению суда к главе муниципального образования мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности.

Кроме этого, законопроектом устанавливается, что полномочия главы муниципального образования в указанных случаях могут временно возлагаться на депутата представительного органа муниципального образования как лица, полномочия которого непосредственно проистекают из волеизъявления жителей, что может быть востребовано в условиях, когда глава муниципального образования, избрался из состава представительного органа, возглавлял местную администрацию (в которой его заместители являются муниципальными служащими, полномочия которых производны от нанимателя) или представительный орган (в котором его заместители являются депутатами) данного муниципального образования.

Законопроектом также предусматривается, что досрочное прекращение полномочий главы местной администрации, назначенного по контракту, либо применение к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности являются основаниями для возложения временного исполнения его полномочий на иное должностное лицо местного самоуправления или уполномоченного муниципального служащего, определяемых в соответствии с уставом муниципального образования.

Поскольку в Федеральном законе N 131-ФЗ отсутствуют какие-либо нормы, допускающие временное исполнение полномочий должностных лиц местного самоуправления, отсутствующих по различным обстоятельствам, иными должностными лицами местного самоуправления, а на практике осуществление полномочий и принятие значимых для муниципального сообщества решений может возлагаться на лиц (например, руководителей муниципальных учреждений), не имеющих такого статуса и на которых соответственно не распространяются ограничения и запреты, которые установлены законодательством о противодействии коррупции, в законопроекте проектируются недостающие нормы более универсального характера, чем в указанных случаях.

Так, согласно законопроекту временное исполнение полномочий отсутствующего должностного лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования и (или) положением о соответствующем органе местного самоуправления, органе местной администрации, в котором указанное должностное лицо замещает должность, либо иным муниципальным правовым актом может осуществляться другим должностным лицом местного самоуправления, депутатом представительного органа или уполномоченным муниципальным служащим, если иное не предусмотрено Федеральным законом N 131-ФЗ.

Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" введен дополнительный способ избрания главы муниципального образования - представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Данная правовая новелла введена в законодательство с целью предоставления представительному органу муниципального образования способа избрания главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, в основе которого лежит профессиональный отбор наиболее подготовленных кандидатов на должность главы муниципального образования, способных предложить амбициозную программу, с учетом их знаний и навыков, позволяющих принимать эффективные управленческие решения и квалифицированно выполнять требования действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и подведомственных им организаций.

Предложенный способ избрания главы муниципального образования получил широкое распространение и признание в муниципальном сообществе, такой механизм предусмотрен в 6317 муниципальных образованиях или 27,7 процентах от их общего числа.

Вместе с тем Федеральный закон N 131-ФЗ не определяет предмет и содержание условий конкурса, устанавливаемых представительным органом муниципального образования, что вызывает многочисленные затруднения на практике в части формального и прозрачного определения критериев отбора.

В этой связи законопроектом предлагается установить, что условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые, по мнению представительного органа муниципального образования, предпочтительны для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Указанные требования, как следует из законопроекта, представляют собой по существу предпочтения (желаемый образ), которые могут иметься в виду членами конкурсной комиссии при принятии решений по итогам конкурсного отбора, указанные предпочтения не могут стать причиной отказа в приеме документов на участие в таком конкурсном отборе либо формальным основанием для дисквалификации ("отсеивания") кандидатов, вместе с тем формализация указанных требований позволит без ограничения пассивного избирательного права граждан, изъявивших желание участвовать в таком конкурсе, определить желаемые предпочтения и сделать более прозрачными сам отбор кандидатур.

Законопроектом также предусматривается, что законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

В целях обеспечения альтернативности и состязательности кандидатов, участвующих в конкурсе, недопущения предъявления специфических или избыточных требований к документам кандидатов законопроектом устанавливается, что представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования представляется не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов.

На кандидатов, выдвигающих свою кандидатуру на выборах главы муниципального образования, распространяются ограничения пассивного избирательного права, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ), в том числе связанные с совершением тяжких и (или) особо тяжких преступлений, пропагандой, обоснованием либо оправданием экстремизма, призывами к возбуждению социальной, расовой и национальной розни (статья 4). Аналогичные ограничения применяются и тогда, когда глава муниципального образования избирается депутатами из своего состава, поскольку прежде он должен быть избран депутатом.

Вместе с тем указанные ограничения пассивного избирательного права в настоящее время не распространяются на кандидата на должность главы муниципального образования, избираемого представительным органом по конкурсу, поскольку понятия выборного должностного лица, определяемые в Федеральном законе N 67-ФЗ и Федеральном законе N 131-ФЗ различаются, а процедура избрания из состава представительным органом не является формой прямого волеизъявления граждан (выборами), регулируемой Федеральным законом N 67-ФЗ.

В этой связи законопроектом предусматривается, что кандидатом на должность главы муниципального образования, избираемого представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом N 67-ФЗ ограничений пассивного избирательного права для избрания в органы местного самоуправления. Действие указанных ограничений во времени приводится ко дню проведения конкурса (в Федеральном законе N 67-ФЗ ко дню голосования на соответствующих выборах).

Данное требование будет также распространяться на граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, либо постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования иностранных граждан, которые в соответствии с международным договором Российской Федерации имеют право быть избранными в органы местного самоуправления (пункты 31 и 10 статьи 4 Федерального закона N 67-ФЗ).

Одновременно с этим обладание пассивным избирательным правом является единственным требованием, предъявляемым к кандидатам, выдвигающих свою кандидатуру для участия в конкурсе.

Законопроектом в развитие действующих положений Федерального закона N 131-ФЗ, допускающих возможность упразднения поселения в случае отсутствия в нем жителей, обладающих избирательным правом, в целях безусловного осуществления местного самоуправления предусматривается также возможность упразднения законом субъекта Российской Федерации поселения, в котором полномочия представительного органа муниципального образования должен исполнять сход граждан (в Российской Федерации насчитывается всего 64 поселения, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан), в случае если такой сход не собирался в правомочном составе более шести месяцев подряд, и данный факт установлен судом. Территория упраздненного поселения согласно действующему регулированию будет включена в состав смежных с ним поселений, а в районах с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях - в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

С учетом изменений, внесенных в законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении, законопроектом в целях взаимной корреспонденции норм уточняются закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования организации местного самоуправления.

К числу преобразований муниципальных образований, влекущих создание вновь образованных муниципальных образований, законопроектом предлагается отнести объединение двух и более внутригородских районов, а также разделение внутригородских районов, влекущих образование двух и более внутригородских районов. Предлагается также уточнить, что новый порядок избрания главы муниципального образования, установленный законом субъекта Российской Федерации, применяется не только истечении срока полномочий главы муниципального образования, но и в случае их досрочного прекращения.

Законопроектом восполняются и ряд других правовых пробелов в регулировании правоотношений в области местного самоуправления, устраняются взаимные несоответствия и отдельные юридико-технические неточности.

Реализация законопроекта не окажет влияния на доходы, не установит расходных обязательств и не потребует осуществления расходов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Законопроект относится к сфере реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами", которая до настоящего времени не принята. Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

ПЕРЕЧЕНЬ
федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению, признанию утратившими силу в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законов.

ПЕРЕЧЕНЬ
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, подлежащих принятию, изменению, приостановлению, признанию утратившими силу в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" потребует принятия Указа Президента Российской Федерации "О внесении изменения в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313" в части наделения Министерства юстиции Российской Федерации полномочием по утверждению методических рекомендаций по определению порядка взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации (подпункт "б" пункта 11 статьи 2).

Срок подготовки проекта указа Президента Российской Федерации о возложении указанного полномочия на Минюст России - к рассмотрению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Срок издания указа Президента Российской Федерации - в течение месяца после официального опубликования Федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Разработчик названного проекта указа Президента Российской Федерации - Минюст России.

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 6 и 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект) не окажет влияния на доходы, не установит расходных обязательств и не потребует осуществления расходов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование решений, предлагаемых к принятию законопроектом, по форме, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 19 марта 2015 г. N 42н, прилагается.