Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов и объектов недропользования" (подготовлен Минэкономразвития России 20.03.2016)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов и объектов недропользования"
(подготовлен Минэкономразвития России 20.03.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов и объектов недропользования" (далее - законопроект) разработан во исполнение 2-ого этапа пункта 41 раздела II плана мероприятий ("дорожная карта") "Повышение доступности энергетической инфраструктуры", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. N 1144-р (далее - план мероприятий), а также поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Дворковича А.В. от 17 ноября 2015 г. N АД-П9-7781, а также предусмотрен Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р.

Во исполнение 1-ого этапа пункта 41 раздела II вышеуказанного плана мероприятий Минэкономразвития России совместно с Минэнерго России, Минстроем России, субъектами Российской Федерации, Агентством стратегических инициатив, выработало и представило в Правительство Российской Федерации согласованные предложения по ускорению и удешевлению размещения линейных объектов.

Минэкономразвития России провело анализ представленных субъектами Российской Федерации и электросетевыми компаниями сведений и предложений по ускорению процесса предоставления земельных участков под строительство объектов электросетевой инфраструктуры.

До 1 марта 2015 года сроки оформления доступа к земельному участку и оформления прав на земельный участок и построенный линейный объект составляли до 2 лет. Из них сами строительные работы занимают 1-2 месяца. Таким образом, оформление прав в целом на линейный объект длилось около 16 месяцев. В случае необходимости изъятия земельного участка срок оформления прав затягивался еще на 2-5 лет.

В настоящее время Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в законодательство, в соответствии с которыми срок предоставления земельного участка в аренду сократился на 4 месяца. Сроки изъятия земельных участков сократились до 1 года.

Исчисляемый в соответствии с новыми положениями срок оформления прав на земельные участки и строящиеся линейные объекты составляет около 1 года. При этом постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. N 861 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям" и от 30 декабря 2013 г. N 1314 "Об утверждении Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" обязывают сетевые и газораспределительные организации осуществлять строительство (реконструкцию) объектов для технологического присоединения объектов потребителей в срок до 4 месяцев. Такой же срок содержится в проектах постановлений Правительства Российской Федерации (проектах постановлений), определяющих условия подключения к другим сетям: водоснабжения, газоснабжения, водоотведения.

Это свидетельствует о том, что значительная часть линейных объектов строится с нарушением установленного порядка: либо порядка оформления прав на линейный объект, либо порядка технологического подключения. При этом, например, стоимость оформления 1 погонного километра электросетевой инфраструктуры составляет в среднем 100 тысяч рублей, в отдельных регионах стоимость может достигать 180 тысяч рублей, при этом, число согласований, необходимых для предоставления земельного участка, составляет от 3 до 15 в зависимости от субъекта Российской Федерации. По данным сетевых компаний удельный показатель стоимости оформления и стоимости строительства линейного объекта постоянно увеличивается: от 2% до принятия Земельного кодекса и до 12-15% в настоящее время. При том, что в Швеции, Норвегии этот показатель составляет 4%, а в Австрии и Германии около 8 %. Это свидетельствует о неэффективности системы регулирования вопросов размещения линейных объектов в Российской Федерации.

Также следует отметить ежегодно увеличивающиеся ограничения по росту тарифов и требования по сокращению расходов естественных монополий.

Следует отметить, что главными препятствиями в оформлении прав на земельные участки и создаваемые линейные объекты остаются следующие формальные требования:

1. Наличие проекта планировки для всех объектов строительства. Предлагается данное требование исключить для объектов, обеспечивающих непосредственное подключение, а также к тем объектам, которые строятся без выдачи разрешения. Это приведет к сокращению срока оформления прав на земельные участки на 5 месяцев, а также существенно снизит издержки на оформление исходной документации.

2. Выдача разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию. Более 40 субъектов Российской Федерации своими законами уже отказались от необходимости принятия таких решений в отношении немагистральных линейных объектов. Считаем целесообразным распространить этот опыт на территорию всей Российской Федерации, исключив необходимость получения разрешения на строительство немагистральных линейных объектов по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации. Это позволит сократить сроки оформления прав на линейные объекты еще на 2 месяца.

3. Образование земельных участков, кадастровый учет и регистрация прав на них. Размещение линейных объектов возможно осуществлять на условиях публичных сервитутов или на основании института разрешения на использование земельных участков, при его соответствующей доработке. В этом случае снижение издержек на оформление прав сократится вдвое, а сроки оформления прав на земельные участки - до 3 месяцев.

Установление такого права в административном порядке в отношении земельных участков любой формы собственности позволит уйти от процедуры изъятия земельных участков. В таком случае оформление размещения линейных объектов на земельных участках, находящихся во владении частных лиц, сократилось бы до 4-6 месяцев.

4. Кадастровый учет и регистрация прав на немагистральные линейные объекты. В случае, если Правительство Российской Федерации установит перечень немагистральных объектов, регистрация прав на которые не осуществляется, срок оформления указанных объектов сократится на 1,5 месяца. При этом права и интересы владельцев линейного объекта будут защищены наличием сервитута, обеспечивающего нахождение соответствующего линейного объекта на данном земельном участке.

Указанные предложения позволят сократить сроки оформления прав на земельные участки и линейные объекты с 12 до 1,5 месяцев, а расходы на оформление (в зависимости от вида объекта) от 2 до 4 раз.

Отдельно следует отметить, что большинство из названных предложений, содержащихся в представленном законопроекте были воплощены в Законе Республики Крым от 15 сентября 2014 г. N 74-ЗРК "О размещении инженерных сооружений", который, учитывая особое правовое положение субъекта Российской Федерации, установил особые правила. Это позволило Республике Крым выйти на первое место в Российской Федерации по оформлению прав на земельные участки для размещения линейных объектов на условиях публичного сервитута - всего 20 дней. Похожие правила были закреплены и успешно опробованы в 8 специальных федеральных законах, которыми создавались благоприятные условия для размещения линейных объектов, в таких законах как: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ ("Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др.

Приведенные в законопроекте предложения более точно регулируют существующие экономические отношения, суть которых можно свести к короткому выводу: значительную часть линейных объектов (кроме автомобильных и железных дорог) можно разместить на земельном участке не прерывая текущую хозяйственную деятельность на нем, а значит, нет необходимости образовывать соответствующие земельные участки, прекращать права на них у прежних правообладателей, достаточно установить ограничение прав, позволяющее разместить линейный объект. Естественно, что при этом интересы обремененной публичным сервитутом стороны должны быть защищены законом - все убытки, причиняемые ограничением прав, должны быть дополнительно возмещены, в независимости от платы за публичный сервитут. Это положение вводится законопроектом.

В то же время для размещения линейного объекта публичный сервитут интересен его владельцу тем, что не требуется образование земельного участка, а вместе с этим нет необходимости в значительном числе кадастровых работ и регистрационных действий, изменении категории земель и видов разрешенного использования земельных участков, изъятия и (или) предоставления земельных участков. Как было указано выше, это существенно сокращает срок и стоимость оформления доступа к земельным участкам (до трех раз).

Это подтверждается в частности и мировым опытом - сервитут или ему подобные права стали основным способом размещения инженерных сооружений. Соответствующие правила были в РСФСР: институт временного занятия земельного участка и сохранения прав в границах охранных зон объектов, с одновременным обеспечением права обслуживать такие объекты, были своеобразным административным сервитутом.

Хотя сервитут и является выгодным с точки зрения оформления прав на него для размещения линейных объектов, некоторые обстоятельства сдерживают его применение: для установления сервитута необходимо наличие зарегистрированного права на земельный участок и точное описание его границ. В настоящее время этим требованиям удовлетворяет только 52% земельных участков. Также следует иметь в виду, что примерно 30% территории страны приходится на так называемые земли, т.е. пространство, не разделенное на земельные участки, в отношении которых сервитут в частном правовом порядке не может быть установлен.

Практически невозможно соблюсти постулат частного права о том, что сервитут является вынужденным, т.е. служит для устранения недостатка в использовании какого-либо участка. В настоящее время компании осуществляющие добычу или производство воды, тепла, газа, электричества, отделены от организаций, осуществляющих их передачу, а те в свою очередь, от организаций, оказывающих коммунальные услуги. Поэтому невозможно доказать, что земельный участок, требующийся для размещения линейного сооружения, необходим в силу недостатка в использовании какой-либо недвижимости - явный господствующий участок отсутствует. Более того, ряд линейных объектов подчиняется требованиям планировочной документации, техническим регламентам и их местоположение определяется, прежде всего, вопросом их безопасного использования, а не удобством частных лиц.

Следует обратить внимание еще на одну особенность частного сервитута. В соответствии с российским законодательством, даже если частный сервитут установлен принудительно, собственник обремененного земельного участка вправе требовать его отмены, что ставит под угрозу существование линейного сооружения на всем его протяжении.

Кроме того, следует иметь в виду отсутствие желания у значительного числа правообладателей земельных участков размещать линейные объекты, при том, что их размещение выполняет общественные задачи развития: обеспечивает население и промышленность жизненно важными услугами. Линейные объекты, имея большую протяженность, пролегают по значительному количеству земельных участков, принадлежащих разным собственникам. В результате единообразно и в одно время решить вопросы со всеми лицами соглашения о заключении договоров аренды земельных участков либо соглашений об установлений сервитутов практически невозможно. Как было показано выше, в половине случаев права на земельные участки никак не оформлены и для установления сервитутов линейным компаниям предлагается сначала оплатить оформление прав на обременяемый участок, что делает расходы на оформление прав на земельные участки непомерными.

Российское законодательство в этом вопросе не вполне последовательно, так разрешая изъятие, т.е. полное и принудительное прекращение прав для размещения линейных объектов (ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации), запрещается мера, решающая ту же задачу, но с меньшими потерями для собственника - обременение земельного участка сервитутом с условием возмещения всех причиняемых убытков.

Кроме того, в законодательстве нет ответа о соотношении деятельности, осуществляемой на условиях сервитута с видами деятельности, предписанными правовым режимом категорий земель, видами разрешенного использования, требованиями документации по планировке территории, охранными зонами и т.п.

Неслучайно законодательство различных стран предусматривает отдельное регулирование вопросов размещения инженерных сооружений, предоставляя определенные преимущества для целей размещения общественно значимых линейных сооружений. Таковы, например, шведский закон о размещении инженерных объектов, предписывающий установление административного сервитута в случае размещения инженерного сооружения общественного пользования, английский закон о планировании, не допускающий застройку без предварительного "пожертвования" инженерным компаниям сервитута для размещения объектов, законы ряда штатов США, предписывающих обязательное установление сервитутов при размещении инженерных объектов, как условие выдачи разрешения на освоение территории. Ряд самых простых объектов (телефонная связь и телеграф) размещается в Германии на частных землях просто на основании разрешения органа власти, а в остальных случаях линейная компания вправе понудить заключить необходимое ей соглашение об установлении сервитута.

В ряде стран бывшего СССР сохранены прежние подходы, наделяющие правом органы власти без согласия правообладателей земельного участка дать разрешение линейным компаниям на размещение объектов (например, Белоруссия, Казахстан, частично - Украина и Туркменистан).

В связи с изложенными недостатками правового регулирования предлагается перейти к обновленному институту публичного сервитута как к основному способу предоставления прав на землю для размещения линейных объектов.

Целесообразность использования конструкции публичного сервитута применительно именно к линейным сооружениям обусловлена также тем, что прохождение линейных сооружений по множеству земельных участков с различным режимом использования должно быть приведено к единому началу именно в силу властного решения, а не частно-правового соглашения. Кроме того, должны быть обеспечены единые сроки строительства линейного объекта на всем его протяжении, особенно, принимая во внимание то обстоятельство, что на протяжении линейного сооружения встречаются, как участки, права на которые оформлены, так и земли, и земельные участки, права на которые не оформлены. Как было показано выше, в большинстве случаев частный сервитут не может быть оформлен в силу отсутствия надлежаще оформленных прав, возложение обязанности по оформлению прав на которые попутно с оформлением сервитута будет отнесено несправедливо к обладателю сервитута.

Таким образом, основное отличие частного от публичного сервитута по земельному законодательству состоит в том, что публичный сервитут устанавливается не путем заключения договора, а в одностороннем порядке путем принятия нормативного правового акта, прежде всего в публичных интересах.

Из анализа действующих правовых норм о публичных сервитутах вытекают особенности режима их установления, которые складываются из следующего:

основания установления;

цели установления;

обеспечиваемого интереса.

В соответствии с пунктом 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) установление публичного сервитута производится:

законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации;

нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации;

нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

Из текста Земельного кодекса не следует, в каких случаях орган того или иного уровня вправе устанавливать публичный сервитут. Представляется более правильным вывод о соответствии уровня органа, устанавливающего публичный сервитут его публичного полномочия по решению тех или иных задач. Поскольку публичный сервитут решает в основном задачи местного и регионального уровня представляется целесообразным субъектам Российской Федерации предоставить решение вопроса законами субъектов Российской Федерации.

В Земельном кодексе также предусмотрено, что публичный сервитут может быть установлен законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации. Прослеживается отсутствие четкого правового регулирования: сервитут может быть установлен как органом законодательной власти, так и органом исполнительной власти. Двусмысленность заложена и в понимании публичности сервитута: следует ли понимать, что он обеспечивает нужды неопределенного множества населения (публики), как в случаях установления публичного сервитута для целей прохода, проезда, либо в пользу общественно (публично) значимых задач, как при предоставлении права ремонта и обслуживания линейных объектов, которое со всей очевидностью не может быть поручено любому лицу. В соответствии с определением сервитута, устанавливающего, что это ограниченное право использования участка, данное право не может предоставляться неограниченному кругу лиц - в таком случае их число, и, соответственно, частота использования земельного участка сводит на нет экономическое содержание собственности. Предполагается, что вопросы устройства дорог или иных путей сообщения должны решаться через изъятие земельных участков для государственных нужд. Таким образом, законопроект предлагает считать публичный сервитут - личным правом юридического лица, в деятельность которого входит обеспечение того или иного общественного интереса.

Также необходимо решить вопрос о плате за устанавливаемый публичный сервитут. В частном сервитуте данный вопрос оставлен на усмотрение сторон, что неприменимо к публичному имуществу и даже к частному имуществу, имея в виду необходимость сдерживания роста цен на услуги линейных компаний. В настоящее время платит за публичный сервитут орган местного самоуправления или орган исполнительной власти, его установивший. Это несправедливо, поскольку лицом, причинившим убытки, возникающие в связи с размещением линейных сооружений, является частная компания. Соответственно, необходимо изменить данное правило, с тем, чтобы со стороны органов, устанавливающих сервитут, не было сопротивления его установлению, вызванного экономическими соображениями.

Вместе с тем законопроектом предусмотрена существенная защита прав собственников земельных участков, обремененных публичным сервитутом, как в части установления и взимания платы за его установление, так и в части судебной защиты прав собственника и правообладателя земельного участка.

Таким образом, предлагается перейти к новой разновидности публичного сервитута, обеспечивающего общественно значимую (публичную) деятельность юридического лица, отличительными чертами которого являются:

- установление административным решением на всем протяжении трассы линейного объекта;

- отсутствие необходимости определять господствующую недвижимость для целей установления сервитута;

- регулирование вопроса платы за установление публичного сервитута;

- невозможность прекращения сервитута исключительно по желанию собственника обремененного земельного участка;

- возможность ограниченного оборота таких сервитутов в связи с оборотом размещенных на нем линейных объектов;

- сервитут должен оформляться в упрощенном порядке (путем внесения сведений о нем в реестр границ), вне зависимости от точных границ земельных участков и (или) наличия зарегистрированных прав на них.

Представляемый законопроект решает вышеуказанные задачи и, соответственно, значительно сокращает материальные и временные издержки по оформлению прав на земельные участки с целью размещения линейных объектов и объектов недропользования.