Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (от 19.02.2016 N 4205-ОФ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения ФАС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По данным разработчика, проект акта разработан в целях поддержки субъектов малого предпринимательства путем обеспечения им возможности и расширения их доступа к закупкам крупных хозяйствующих субъектов.

Проект акта предусматривает установление обязанности юридических лиц, суммарная выручка которых от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг за предшествующий календарный год превышает семь миллиардов рублей, осуществлять закупки товаров, работ, услуг в текущем календарном году у субъектов малого предпринимательства.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу http://regulation.gov.ru/ (ID проекта 02/04/10-15/00041156).

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 21 октября по 3 ноября 2015 г., проекта акта и сводного отчета в срок с 6 ноября 2015 г. по 15 января 2016 г.

По информации разработчика замечания и предложения на этапе уведомления о подготовке проекта акта не поступили, а в рамках проведения обсуждения проекта акта и сводного отчета поступили от граждан Г.М. Перетрухина, А.В. Онищук, А.В. Рассадина, П.П. Короткова, А. Гелеван, Н. Полозова, Г.Г. Савостьяновой, А.С. Климанова, В. Цаба, А. Павлова, а также от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, ООО "ИКС 5 Ритейл Групп".

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком в целом соблюдены.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в срок с 26 января по 1 февраля 2016 г. с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого законопроектом правового регулирования. В ходе публичных консультаций получены отзывы на проект акта от  ПАО "Газпром нефть", НП "Объединение Корпоративных Юристов", ООО "Волгаторг", Ассоциации "Совет производителей энергии", ПАО "Мобильные ТелеСистемы", ОК РУСАЛ, Ассоциации торговых предприятий "Панорама Ритейл", НП "Русская Сталь", ЗАО "РусалГлобал Менеджмент", ПАО "ГМК "Норильский никель", ООО "Нестле Россия", ПАО "Энел Россия", РСПП (справка о результатах проведения публичных консультаций прилагается). Иных замечаний и предложений в Минэкономразвития России не поступало.

По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта были определены следующие риски, возникающие в результате его принятия и препятствующие достижению целей правового регулирования.

1. В соответствии со статьей 1 проекта акта предлагается установить обязательство юридических лиц, суммарная выручка которых от продажи товаров превышает семь миллиардов рублей, в части осуществления закупок, товаров, услуг у субъектов малого предпринимательства (далее - МСП) в размере не менее 10% от совокупного годового стоимостного объема договоров на закупку товаров, работ, услуг юридического лица.

Неисполнение вышеуказанного требования влечет административную ответственность в виде наложения штрафа на должностное и юридическое лицо, а также обязательство осуществлять закупки товаров, услуг у субъектов малого предпринимательства в размере не менее 20% от совокупного годового стоимостного объема договоров на закупку товаров, работ, услуг юридического лица в следующем году в случае осуществления закупок менее чем 10% от совокупного годового стоимостного объема договоров в текущем.

Следует отметить, что Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) и изданным в соответствии с указанным Федеральным законом постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2014 г. N 1352 "Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" для компаний с долей участия государства, осуществляющих закупки, предусмотрена обязательная доля в 18% закупок у субъектов МСП от совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных по результатам закупок. Одновременно с этим предусмотрены исключения из этого требования как по перечню, так и по стоимости закупок. Считаем, что подобное требование к закупкам компаний с государственным участием является действенной мерой поддержки малых предприятий, широко применяемой в международной практике.

2. Согласно статье 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Признание равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, а также приобретение и осуществление гражданских прав своей волей и в своем интересе отнесены к базовым принципам гражданского законодательства Российской Федерации. Это обусловливает необходимость соответствия любой проектируемой нормы всем вышеперечисленным требованиям легитимности. Именно неукоснительность такого соответствия и является гарантией регулирования, гарантией поддержки и развития предпринимательства независимо от размеров бизнеса (в том числе субъектов МСП), обеспечения стабильности правового положения субъектов экономической деятельности, а также развития конкуренции.

Таким образом, положения проекта акта являются избыточной мерой вмешательства в деятельность частных компаний.

3. В качестве обоснования разработки проекта акта в разделе 3 сводного отчета приводится ссылка на План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. N 98-р. Пунктом 31 указанного Плана в разделе "Поддержка малого и среднего предпринимательства" предусмотрено расширение возможностей доступа малых и средних предприятий к закупкам, осуществляемым в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Представляется, что установление обязательства для юридических лиц, суммарная выручка которых от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг за предшествующий календарный год превышает семь миллиардов рублей, о закупке товаров (услуг) МСП, может привести к фиктивному увеличению на рынках посреднических "фирм-однодневок", формально отвечающих параметрам субъекта МСП, но созданных исключительно с целью перепродажи товаров.

По данным участников публичных консультаций субъекты МСП не способны предложить необходимый объем товаров (услуг), достаточный для исполнения долгосрочных контрактов. Отсутствие гарантированных поставок в контексте осуществления закупок в стратегически и жизненно важных отраслях (например, в энергетике, транспорте, связи) может привести к приостановке или прекращению производства товаров, выполнения работ или оказания услуг, что, по мнению участников публичных консультаций, несоразмерно декларируемым целям рассматриваемой инициативы.

Таким образом, установление норм, предусмотренных проектом акта, не приведет к заявленной цели расширения закупок, не сможет стимулировать развитие конкуренции как таковой, а приведет только к увеличению числа посредников. Закупка товаров у посредников повлечет дополнительные затраты для субъектов предпринимательской деятельности и, в конечном счете, к увеличению себестоимости товаров. Кроме того, проектируемые нормы не учитывают отраслевой специфики.

4. Обращаем также внимание, что при вступлении в силу проектируемых норм юридические лица, суммарная выручка которых от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг за предшествующий календарный год превышает семь миллиардов рублей, при закупке товаров (услуг) у субъектов малого предпринимательства столкнутся с необходимостью подтверждения принадлежности соответствующего поставщика к указанной категории предпринимателей. Это в свою очередь сопряжено со сбором дополнительных документов, содержащих сведения о размере выручки, средней численности работников, структуре уставного (складочного) капитала поставщика, и, в конечном счете, с дополнительными издержками как заказчиков, так и потенциальных поставщиков.

Возможность подтверждения принадлежности хозяйствующих субъектов к категории субъектов малого и среднего предпринимательства в автоматическом режиме будет предусмотрена после формирования единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства, который в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. N  408-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" будет размещен на официальном сайте Федеральном налоговой службы только в августе 2016 года.

Кроме того, в связи с отсутствием достаточной информации о субъектах МСП (их количестве в целом, а также отдельно в различных секторах экономики) остается неясной возможность осуществления закупки у субъектов МСП. Существует риск отсутствия достаточного количества субъектов МСП на определенных рынках (например, на высокотехнологичных рынках, рынках топлива (газа, угля), а также риск

неготовности субъектов МСП в связи с незначительной долей их участия на соответствующих рынках к реализации товаров в необходимых объемах и необходимого качества (в первую очередь, оборудования, не имеющего аналогов в Российской Федерации, либо несопоставимого по своим характеристикам с оборудованием, уже задействованным в процессе производства товаров, выполнения работ или оказания услуг). В связи с этим возникает риск вынужденного нарушения хозяйствующими субъектами проектируемых требований и, как следствие, привлечения их к административной ответственности, которая вводится рассматриваемым проектом акта.

Обращаем внимание, что разработчиком не было приведено достаточного обоснования необходимости введения проектируемых изменений, данных о количестве субъектов МСП, а также информации об альтернативных способах достижения цели.

Развитие субъектов МСП и повышение его экономической и социальной роли является одним из приоритетных направлений государственной политики. Поэтому вмешательство в сложившиеся экономические отношения, связанные с развитием МСП (в частности, выбор механизма проектируемых изменений), должно быть экономически обосновано и аргументировано.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 31 л. в 1 экз.