Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования организации нестационарной торговли)" (подготовлен Минпромторгом России 30.04.2015) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования организации нестационарной торговли)"
(подготовлен Минпромторгом России 30.04.2015)

Досье на проект

Основы государственного регулирования размещения и функционирования нестационарных торговых объектов предусмотрены положениями статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговле).

Законопроект основан на всестороннем изучении и анализе сегмента нестационарной торговли, её значения для экономики России и ее регионов, недостатков действующего правового регулирования и правоприменительной практики и причин высокой востребованности нестационарной торговли у предпринимателей и потребителей.

Законопроектом предлагается закрепить положения, позволяющие учитывать местную специфику малой торговли, соблюдение требований к размещению объектов и их внешнему виду способами, не препятствующими развитию малого торгового бизнеса (в настоящий момент эти вопросы регулируются правовыми актами органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которым присуща разнонаправленность).

На основании Закона о торговле размещение нестационарных торговых объектов (далее - НТО) осуществляется в соответствии со схемами размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемыми и утверждаемыми органами местного самоуправления.

Следует отметить, что Закон о торговле по своему смыслу должен обеспечивать создание баланса между гарантиями прав предпринимателей с единообразными основными процедурами и полноценной возможностью органам местного самоуправления учитывать местную специфику, развивая территории и поддерживая конкуренцию.

Однако нестационарная и мобильная торговля регулируется нормами рамочного и фрагментарного характера, которые перекладывают всю полноту регулирования на уровень региональных и местных властей. Это не может обеспечить единство гарантий прав и интересов хозяйствующих субъектов на всей территории Российской Федерации.

Следует отметить, что предоставление самой возможности открытия, функционирования и развития (расширения) малого торгового бизнеса не должно полностью определяться по усмотрению органов власти, не ограниченного никакими рамками и критериями федерального законодательства. Это приводит к субъективизму и волюнтаризму с применением каждый раз новых подходов и требований при очередной смене местного должностного лица, в ведении которого находится мелкорозничная торговля.

В России насчитывается порядка 200 тысяч НТО круглогодичного размещения и около 60 тысяч объектов временного (сезонного) размещения. Число граждан, непосредственно занятых в малой торговле, оценивается примерно в 1,5 млн человек без учета персонала, занятого в смежных (обслуживающих) отраслях - оптовой торговле, логистике, сервисных организациях. Также следует принять во внимание, что малая торговля - зачастую единственная сфера для трудоустройства и занятости определенных категорий граждан, в том числе высвобождаемых с предприятий вследствие экономической ситуации граждане предпенсионного и пенсионного возраста, лиц без специального образования, молодежи. Именно эти категории граждан являются основными трудовыми ресурсами для малых форматов торговли, которая тем самым выполняет важную социальную функцию. Например, в нестационарных торговых объектах по распространению печатной продукции (киоски, лотки, пресс-стенды) более 83% продавцов - граждане предпенсионного и пенсионного возраста. Схожая картина и в других товарных специализациях.

Для ряда товарных направлений розничной торговли нестационарная торговля объективно является важнейшим каналом продаж. Например, через нестационарные киоски и павильоны в теплый сезон реализуется около 50% мороженого (в городе Москве и ряде других субъектов Российской Федерации - около 70%). Ежедневные периодические печатные издания (газеты) реализуются в розничной торговле исключительно через НТО (в основном, киоски), а также средства развозной и разносной торговли (в том числе, пресс-стенды).

Традиционно мелкие торговые точки(киоски, павильоны, лотки) являются также важным каналом продаж свежих овощей, фруктов, ягод, хлеба и хлебобулочных изделий, колбас и мясной гастрономии, молока и молочных продуктов. В частности, через НТО, оценочно, реализуется 15 - 20% свежей плодоовощной продукции.

Сегмент уличного фаст-фуда, являющийся важной составляющей комфортной потребительской среды, который не может быть заменен стационарными форматами, также традиционно осуществляется через нестационарные и мобильные торговые объекты, что соответствует практике развитых стран.

В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации наблюдается снижение количества НТО (до 30%), хотя объективных экономических предпосылок к этому не наблюдается. Однако в других регионах, наоборот, отмечается их увеличение. Это говорит о произвольном толковании норм Закона о торговле и об административном сокращении данного сегмента торговли, которое является следствием чрезмерного регулирования со стороны местных органов власти.

Также необходимо отметить, что показатели обеспеченности населения НТО в регионах различаются в разы, что свидетельствует об установленных в регионах ограничениях прав и уровне предпринимательской активности. Так, например, в г. Москве размещено 4 НТО на 10 тыс. жителей, в г. Санкт-Петербурге - 16,2, в Московской области - 13,1, а в Калининградской и Липецкой областях - 23,9 и 25,7 соответственно. В целом по России данный показатель составляет 13,3 НТО на 10 тыс. жителей.

В настоящее время размещение НТО в регионах осуществляется по-разному ( по договору аренды земельного участка или на размещение и эксплуатацию НТО, либо на основании разрешения). При этом на федеральном уровне не установлено единообразных подходов в части определения терминологии, основных принципов оформления права на размещение НТО, сроков размещения, их продления, установления платы за размещение, а также гарантий прав хозяйствующих субъектов на открытие, функционирование и расширение (развитие) торгового бизнеса.

Такая ситуация приводит к тому, что права на размещение НТО после их окончания не продлеваются, а места, ранее занимавшиеся хозяйствующими субъектами, изымаются и выставляются на торги. Так как место размещения торгового объекта является важнейшим элементом успешного бизнеса, прекращение деятельности предпринимателя на месте, которое он занимал несколько лет, и выставление этого места на торги вместо продления прав того, кто работал на этом месте и желает продолжать работать, не без оснований расценивается предпринимателями как несправедливое изъятие места ведения бизнеса, налаженного многолетними усилиями предпринимателя, то есть передел рынка.

Аргументов за то, чтобы периодически выставлять на торги действующие места (объекты), как правило, приводится два: первый - в бюджет поступит больше средств, а второй - на "рынок будут допущены новые игроки", поскольку представляется недопустимым то, что одни и те же предприниматели занимают соответствующие места.

Выставление места размещения НТО на торги также является причиной формирования отношения самих хозяйствующих субъектов к себе как к "временщикам", что делает бессмысленным планирование предпринимательской деятельности на будущее. В основе данного подхода лежит не принцип создания нового места и новых условий приложения предпринимательской активности, а принцип перераспределения имеющегося ресурса путем изъятия его у успешного (состоявшегося) предпринимателя и передачи другому, который должен только доказать свою состоятельность. Такой подход приводит лишь к тому, что разрушается уже действующий бизнес с налаженным процессом осуществления торговой деятельности. Представляется, что на территории Российской Федерации достаточно места, чтобы хватило всем желающим вести торговое предпринимательство без сокращения функционирующих торговых объектов. Случаи, когда мест категорически не хватает всем желающим, крайне редки и являются исключением, а не правилом, и могут быть разрешены регуляторными механизмами, предложенными законопроектом.

Кроме того, в случае если предприниматель выиграет на торгах свое же место за гораздо бомльшие деньги, которые он будет платить в бюджет, то исчезает главный мотив и двигатель бизнеса - прибыль и прогнозируемая возможность ее увеличения. Предприниматель ставится в условия, когда ради сохранения места и бизнеса он вынужден выигрывать торги любой ценой, в том числе непрогнозируемо пересматривая экономику своего бизнеса. Чем успешнее предприниматель вёл бизнес на данном месте раньше , тем более привлекательным делается это место и, соответственно, тем выше его цена. Если же место выигрывает другое лицо, то новый владелец получает плоды многолетних усилий своего предшественника без соответствующих затрат. То, что он готов уплатить в бюджет больше, чем уплачивал его предшественник, не делает ситуацию более справедливой, так как это никак не компенсирует предыдущему владельцу затрат времени и сил на развитие своей деятельности на данном месте.

Другими словами, посредством торгов производится фактическое изъятие у предпринимателя в пользу государства или муниципального образования той части прибыли, которая является наградой любому предпринимателю за его труды.

Между тем ставится под сомнение тот факт, что новый владелец места, получивший право за более высокую цену, сможет вывести экономику бизнеса на приемлемый уровень и уплачивать совокупные платежи хотя бы на уровне прежнего владельца. Практика ряда регионов, в которых происходило перераспределение мест на торгах, показала, что новые владельцы во многих случаях не смогли наладить бизнес, когда прежний бизнес уже был разрушен.

Отсутствует также возможность производителям размещать собственные НТО для реализации товаров напрямую населению, минуя цепочки посредников либо без посредничества торговых сетей. Особенно это актуально для мелких и средних производителей продуктов питания, фермеров и иных субъектов, желающих иметь постоянные, а не временные (как ярмарки) каналы сбыта товаров. Этот фактор существенно тормозит развитие производства и оказывает негативное влияние на розничные цены.

Кроме того, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не учитываются особенности осуществления развозной торговли и использования мобильных торговых объектов на базе автотранспортных и иных механических средств, которые, как правило, включаются в схему размещения НТО.

Такой подход к правам предпринимателей не обосновывается ни логически, ни экономически, и приводит лишь к созданию малого и среднего торгового бизнеса каждый раз "с нуля", так как смена места торговли означает наработку новых покупателей, налаживание логистики, неизбежное резкое падение выручки и прибыли и прочие негативные проявления вплоть до прекращения ведения торговой деятельности.

Очевидно, что в таких условиях любой бизнес, нацеленный на долгосрочный результат и на развитие, а не на получение сиюминутной выгоды, существовать не может. По сути, речь идет об отсутствии единого для всего государства правового поля, регулирующего мелкорозничную торговлю, и о чрезвычайно сильном партикуляризме соответствующего права в субъектах Российской Федерации.

Столь широкий партикуляризм регионального и местного правотворчества в отношении нестационарной торговли и описанные негативные его последствия ставят под сомнение соблюдение принципов единого экономического пространства в Российской Федерации, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств и свободе экономической деятельности, которые гарантированы Конституцией Российской Федерации (статья 8).

Нестабильная ситуация в сфере нестационарной торговли отражается и на статистике жалоб и обращений граждан и предпринимателей.

По данным Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Б.Ю. Титова в 2013 году как минимум в 20 регионах в качестве основных констатируются такие нарушения прав предпринимателей, как непредоставление права на продление договоров для размещения НТО, произвольный пересмотр органами местного самоуправления схем размещения НТО, произвольное невключение в схему размещения НТО и исключение из нее действующих объектов, ужесточение требований к временным сооружениям, влекущее кратное снижение уличной торговли и другие подобные административные действия.

В 2014 году количество обращений от малого бизнеса в адрес Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей выросло на 18 процентов и составило 85 процентов от общего числа. Этот массив обращений показывает серьезные точки напряжения по вопросам нестационарной торговли (25 процентов обращений), аренды земли и помещений (15 процентов обращений).

По обобщенным данным, поступившим от субъектов Российской Федерации, с 2011 по 2014 годы количество обращений граждан, недовольных закрытием торговых объектов или жалующихся на дефицит магазинов, увеличилось в 4,8 раза. Количество предпринимателей, жалующихся по фактам необоснованного административного прекращения деятельности их НТО либо о трудностях в получении мест для торговли, за тот же период увеличилось в 3,4 раза.

Следует также отметить, что Генпрокуратура России по итогам проверки соблюдения прав предпринимателей, осуществляющих торговлю с использованием нестационарных и мобильных торговых объектов, в 2014 году направила письмо в адрес Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева о необходимости детализации на федеральном уровне правил осуществления нестационарной и мобильной торговли, в том числе установления на федеральном уровне требований к схемам размещения НТО, определения вида и условий договоров, предоставляющих право осуществления на соответствующей территории торговой деятельности и использованием НТО, ведения понятия мобильного торгового объекта и требований к организации торговой деятельности с его использованием.

Результаты проведенной проверки свидетельствуют о том, что нарушения прав хозяйствующих субъектов носят распространенный характер.

В качестве основных рисков и недостатков регионального регулирования предпринимателями было отмечено:

- отсутствие возможности перезаключения договоров на размещение НТО с добросовестными предпринимателями и необходимость каждый раз участвовать в торгах;

- отсутствие в отдельных субъектах Российской Федерации долгосрочных договоров на размещение торговых объектов;

- непредставление добросовестным предпринимателям места для размещения НТО взамен исключенного из схемы размещения НТО, например в случае изменения градостроительного плана.

Необходимо отметить, что уточнение федерального законодательства в части нестационарной торговли и введение большего единообразия по вопросам гарантий прав хозяйствующих субъектов, формирования схемы размещения НТО, оформления договорных отношений не нарушает прав субъектов Российской Федерации на установление особенностей регулирования нестационарной торговли, связанных со спецификой конкретных регионов. При этом следует учитывать, что данная специфика заключается не в ключевых вопросах предпринимательской деятельности, когда на усмотрение органов власти отдается вопрос самого существования и развития бизнеса, а в местных традициях оформления внешнего вида и архитектурного облика объектов, особенностей и традиций их территориального размещения, уточнение и расширение социально значимых специализаций, учитывающих конкретные нужды населения отдельных территорий, определение формы и порядка торгов на новые места размещения НТО, конкретные программы развития торговли наиболее социально значимыми специализациями, регулирование временной сезонной торговли и ряд других важнейших вопросов. Указанные вопросы законопроектом отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с установлением соответствующих процедур и правил в рамках общих принципов и процедур, установленных федеральным законодательством.

В данном случае следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу размещения НТО, изложенную в определении от 29.01.2015 N 225-О.: "органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся".

В целях устранения риска возникновения существующих проблем с внешним обликом НТО и установления прозрачных, справедливых и исполнимых требований к внешнему виду НТО законопроектом закрепляется положение о том, что требования к внешнему виду НТО устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом данное явление не носит массового характера и зачастую связано с частым изменением вкусов и индивидуальных предпочтений должностных лиц на местах в отсутствие должного правового регулирования.

Причина встречающегося в ряде мест ненадлежащего внешнего вида НТО связана, помимо прочего с отсутствием гарантий прав предпринимателей на долгосрочную работу. В этой связи для малого торгового бизнеса отсутствуют стимулы для инвестиций во внешний облик своих объектов.

Целью изменений, предлагаемых законопроектом, является установление общих принципов и правил, долгосрочных и прозрачных начал регулирования нестационарной и развозной торговли на всех уровнях.

Предусмотренные законопроектом изменения направлены на:

1. уточнение терминологии и приведение ее в соответствие с современными требованиями рынка;

2. закрепление в федеральном законодательстве вариантов юридического оформления размещения НТО: договор аренды земельного участка; договор на размещение и (или)эксплуатацию НТО, иной договор в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации;

3. изменение предназначения схемы размещения НТО. Она может быть предусмотрена законодательством субъекта Российской Федерации в качестве общедоступного информационного ресурса ;

4. закрепление принципа "меняется место - сохраняется бизнес", позволяющего гарантировать предоставление компенсационных мест и сохранять бизнес, если место размещения НТО требуется для государственных или муниципальных нужд;

5. наделение субъектов Российской Федерации рядом полномочий в сфере регулирования нестационарной торговли. В частности, установления порядка расторжения договора на размещение, а также основания такого расторжения Сезонная (временная) торговля должна полностью регулироваться на уровне субъектов Российской Федерации;

6.определение социально значимых (приоритетных) направлений розничной торговли

7. закрепление общих принципов оформления договорных отношений, защищающих добросовестных предпринимателей и позволяющих существенно увеличить горизонты планирования ведения бизнеса;

Законопроектом также предлагается выделить мобильные торговые объекты (автомагазины, автолавки и пр.) в отдельную категорию, тем самым создать необходимые условия для развития мобильной (развозной) торговли, которая имеет ряд особенностей и преимуществ, отличающих мобильную (развозную) торговлю от других форматов, например:

- возможность оперативного размещения в местах спроса "здесь и сейчас", учитывая потребности населения и конъюнктуру. Мобильный торговый объект не может и не должен быть зафиксирован в какой-то одной точке;

- возможность оперативного привлечения для снабжения продуктами питания граждан в случаях возникновения чрезвычайных ситуации;

- развозная торговля, организованная товаропроизводителем, позволяет продавать дешевле самый свежий товар без посредников, являясь каналом продаж, альтернативным сетевым торговым форматам.

Мобильный торговый объект по сути своей есть транспортное средство, и должен им оставаться для того, чтобы все вышеперечисленные особенности и преимущества реализовывались.

Перемещение транспортных средств осуществляется в соответствии с Правилами дорожного движения, однако законодательством субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена учетная регистрация мобильных торговых объектов, а также получение свидетельств о внесении их в реестр. При этом срок действия свидетельств не ограничивается. Может быть предусмотрено аннулирование свидетельства и исключение из реестра мобильного торгового объекта за неоднократные нарушения требований законодательства.

Кроме того, органам власти субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставляется возможность установления дополнительных запретов на размещение мобильных торговых объектов с учетом специфики местности, например, определять специальные места для размещения мобильных торговых объектов на парковках (парковочных местах), организованных органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Законопроектом также предоставляется право субъектам Российской Федерации самостоятельно регулировать порядок и условия работы велосипедов и мототранспортных средств.

Необходимо отметить, в связи с особым административно-территориальным устройством города Москвы и города Санкт-Петербурга действие законопроекта для него исключено в части нестационарной торговли, вследствие чего регулирование нестационарной торговли в городе будет осуществляться законодательством данных субъектов Российской Федерации.

Изменения подготовлены совместно с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Б.Ю. Титовым, Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Коалицией мелкорозничной торговли "КОАЛИЦИЯ КИОСКЕРОВ", Ассоциацией распространителей печатной продукции хозяйствующих субъектов с учетом позиции предпринимательского сообщества и результатов проведенного в 2014 году прокурорского надзора за исполнением законодательства, закрепляющего гарантии и обеспечивающего защиту прав предпринимателей в сфере торговли с использованием нестационарных торговых объектов.

В целом законопроект следует рассматривать как важную инфраструктурную меру поддержки малого и среднего торгового и производственного бизнеса, устанавливающую максимально простой порядок предоставления новых мест для размещения объектов на твердых долгосрочных правах, с возможностью их продления при условии соблюдения хозяйствующими субъектами простых, очевидных, выполнимых, прозрачных и справедливых правил.

Принятие законопроекта позволит кардинально снизить административные барьеры для развития малого торгового бизнеса.

Как следствие, это существенно сократит издержки предпринимателей, позволит привлечь инвестиции в модернизацию старых и производство новых объектов, в логистику.

Реализация законопроектных мер даст толчок к развитию местных и региональных производителей, прежде всего, сельскохозяйственных товаропроизводителей и производителей продуктов питания, для которых несетевые форматы торговли являются важнейшим, а зачастую и единственным каналом сбыта.Это позволит увеличить потребление гражданами данных категорий продуктов за счет приближения точек продаж к местам жительства и работы людей на расстояние шаговой доступности. Следовательно, вместе с потреблением свежих продуктов возрастет их производство, что в свою очередь, придаст дополнительный толчок развитию местного производства. Помимо указанного положительного эффекта для экономики страны в целом и субъектов Российской Федерации в частности, принятие законопроекта повлечет увеличение поступлений в бюджеты всех уровней как за счет увеличения предпринимательской активности, легализации теневой и несанкционированной торговли, так и за счет легальных поступлений в виде платы за размещение объектов. Законопроект не противоречит Договору о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.