Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (в части повышения размеров пособия по безработице отдельным категориям безработных граждан)" (подготовлен Минтрудом России 27.05.2016)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (в части повышения размеров пособия по безработице отдельным категориям безработных граждан)"
(подготовлен Минтрудом России 27.05.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (в части повышения размеров пособия по безработице отдельным категориям безработных граждан" (далее - проект федерального закона) разработан в соответствии с пунктом 23 плана организации законопроектных работ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации на 2016 год, утвержденного приказом Минтруда России от 27 января 2016 года N 25.

Проектом федерального закона вносятся изменения в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости населения).

В целях повышения размеров пособия по безработице проектом федерального закона предлагаются к внесению изменения в статьи 30,  31,  33 - 36 Закона о занятости населения, предусматривающие изменение категорий граждан, признанных в установленном порядке безработными, которым осуществляется выплата пособия по безработице, сроков выплаты пособия по безработице, снижение числа неоднократных регистраций граждан в качестве безработных с целью получения пособия по безработице, а не с целью трудоустройства, а также исключение нормы об оказании материальной помощи органами службы занятости.

В настоящее время пособие по безработице назначается всем гражданам, признанным в установленном порядке безработными, как имевшим оплачиваемую работу до наступления безработицы, так и впервые ищущим работу (ранее не работавшим); стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенным за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; направленным органами службы занятости на обучение и отчисленным за виновные действия.

При этом указанные граждане, а также длительно состоящие на учете в качестве безработных, составляют около половины всех безработных, зарегистрированных в органах службы занятости.

Такой широкий круг получателей приводит к дискредитации пособия как источника материального возмещения утраченного заработка при потере работы для получателей, имевших оплачиваемую работу в течение 12 месяцев, предшествовавших безработице.

Пособие по безработице в настоящее время не является одним из видов страхового обеспечения, предоставляемого в рамках системы обязательного социального страхования, т.е. не имеет в качестве источника средства, поступающие от конкретного налога (сбора). Мероприятия по социальной поддержке безработных граждан являются расходными обязательствами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22 Закона о занятости населения), т.е. финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субвенций.

При этом на осуществление социальных выплат безработным гражданам ежегодно из федерального бюджета затрачиваются значительные средства (в 2012 году - 39,7 млрд. рублей, в 2013 году - 35,5 млрд. рублей, в 2014 году - 33,9 млрд. рублей, в 2015 году - 38,9 млрд. рублей, в 2016 году (запланировано) - 41,1 млрд. рублей).

Принимая во внимание, что целевое назначение пособия по безработице состоит в предоставлении гражданам, потерявшим работу, временного источника средств к существованию на разумный период, необходимый для поиска подходящей работы, а также в стимулировании безработных граждан к активному поиску работы, порядок назначения, выплаты и определения размеров пособия по безработице в Российской Федерации нуждается в совершенствовании, включая оптимизацию критериев назначения и выплаты пособия по безработице с одновременным повышением его размера.

Высвободившиеся (за счет усиления адресного принципа назначения и выплаты пособия по безработице, сокращения периодов его выплаты, снижения числа неоднократных регистраций граждан в качестве безработных с целью получения пособия, исключения нормы об оказании материальной помощи) средства могут быть направлены на постепенное приближение размера пособия по безработице к величине прожиточного минимума трудоспособного населения в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Так, принятие федерального закона позволит установить минимальную величину пособия по безработице в размере 2000 рублей и максимальную величину пособия по безработице в размере 8000 рублей, которые в настоящее время составляют соответственно 850 рублей и 4900 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2015 года N 1223).

С учетом изложенного проектом федерального закона предлагается принимать решение о назначении пособия по безработице гражданам, признанным в установленном порядке безработными, которые уволены в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы.

В отношении других категорий граждан, признанных в установленном порядке безработными, решение о назначении пособия по безработице не принимается, за исключением впервые ищущих (ранее не работавших) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

При этом выплата стипендии в период прохождения профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости осуществляется всем категориям граждан, проходящих данное обучение.

Период выплаты пособия по безработице предлагается установить не больше 6 месяцев в суммарном исчислении в течение 12 месяцев с даты начала выплаты пособия по безработице.

В отношении размеров пособия по безработице, проектом федерального закона предлагается следующее. Признанным в установленном порядке безработными гражданам, уволенным по любым основаниям (за исключением уволенных за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации), в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имевшим в этот период оплачиваемую работу не менее 26 недель, пособие по безработице устанавливается в процентном отношении к среднему заработку за последние три месяца по последнему месту работы (службы), и начисляется: в первые три месяца - в размере 75 процентов их среднемесячного заработка (денежного содержания, довольствия; в следующие три месяца - в размере 60 процентов (указанным безработным гражданам, не представившим справку о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы, пособие по безработице устанавливается и выплачивается в размере минимальной величины пособия по безработице).

Гражданам, признанным в установленном порядке безработными и уволенным по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имевшим в этот период оплачиваемую работу менее 26 недель, пособие по безработице устанавливается и выплачивается в размере минимальной величины пособия по безработице.

Практика применения положений Закона о занятости показывает, что существует категория граждан, которые не преследует основной цели обращения в органы службы занятости - поиск подходящей работы. Зачастую граждане по окончании первого периода выплаты пособия отказываются от посредничества органов службы занятости (по личному письменному заявлению), либо перестают посещать в назначенные сроки органы службы занятости для подбора им подходящей работы в течение длительного (более месяца) периода, в результате чего их снимают с регистрационного учета в качестве безработных (статья 35 Закона о занятости населения). После этого в ближайшее время указанные граждане вновь обращаются в органы службы занятости в целях поиска подходящей работы, и при соблюдении всех условий, предусмотренных Законом о занятости населения, органы службы занятости признают их в установленном порядке безработными с одновременным назначением пособия по безработице. Такие неоднократные заявления об отказе от посредничества органов службы занятости и последующие обращения в целях поиска подходящей работы (в некоторых случаях - в течение ряда лет) свидетельствуют об отсутствии у граждан мотивации к активному поиску работы и стремлении к непрерывному получению пособия по безработице.

В целях устранения иждивенческого настроя граждан в отношении получения пособия по безработице при отсутствии активного участия в поиске работы проектом федерального закона предлагается в случае снятия граждан с регистрационного учета в качестве безработных и повторного признания их безработными до истечения 12 месяцев с даты начала выплаты пособия по безработице в предыдущем периоде безработицы, и в случае принятия в отношении указанных граждан решения о назначении им пособия по безработице, при условии, что ими до повторного обращения в органы службы занятости, не осуществлялась трудовая деятельность, уменьшать период выплаты пособия по безработице на срок выплаты пособия в предыдущем периоде безработицы, и соответственно размер пособия по безработице устанавливать с учетом размеров выплаченного в предыдущем периоде безработицы пособия.

Указанные изменения позволят, если не исключить, то снизить количество описанных выше случаев, тем самым повысив эффективность выплаты пособия по безработице.

С целью устранения административного барьера в части признания гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, безработным, проектом федерального закона предлагаются к внесению изменения в статью 3 Закона о занятости населения, предусматривающие исключение из перечня документов, необходимых для признания граждан безработными, справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы, которая, наряду с иными документами согласно предлагаемым изменениям, может быть также представлена для подбора подходящей работы гражданином при постановке его на регистрационный учет в целях поиска подходящей работы.

Проектом федерального закона также предлагается исключить нормы об оказании материальной помощи в связи с истечением установленного периода выплаты пособия по безработице и в период обучения по направлению органов службы занятости. Целесообразность данного предложения заключается в том, что дополнительная возможность получения социальных выплат по окончании периода выплаты пособия по безработице (по сути - продление периода выплаты пособия) не стимулирует безработных граждан к активному поиску работы и трудоустройству в возможно короткие сроки. Оказание материальной помощи по окончании установленного периода выплаты пособия способствует социальной пассивности безработного гражданина, но в тоже время не обеспечивает поддержку его материального положения на социально-приемлемом уровне, что свидетельствует о неэффективности данной меры социальной поддержки, к тому же негарантированной государством.

Действующая редакция Закона о занятости населения предусматривает назначение и выплату стипендии гражданам, впервые ищущим работу (ранее не работавшим); стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенным за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, а также уволенным по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу обучения, и имевшим в этот период оплачиваемую работу менее 26 недель - в размере пособия по безработице, предусмотренного для этой категории граждан (статья 29 Закона о занятости населения).

Практически всем категориям граждан, перечисленным в действующей редакции абзаца третьего пункта 1 статьи 29 Закона о занятости населения, назначается пособие по безработице в размере минимальной величины (пункт 2 статьи 30 Закона о занятости населения).

Однако при этом граждане, уволенные по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу обучения, и имевшие в этот период оплачиваемую работу менее 26 недель, на момент признания их безработными и назначения им пособия по безработице, могли иметь не менее 26 недель оплачиваемой работы, и соответственно до дня начала обучения по направлению органов службы занятости получать пособие по безработице в более высоком размере, нежели минимальная величина.

Следовательно, и размер стипендии, которую гражданам выплачивают с первого дня начала обучения, должен соответствовать указанному более высокому размеру пособия по безработице. Вместе с тем рассматриваемой категории граждан зачастую ошибочно назначается и выплачивается стипендия в размере минимальной величины пособия по безработице, поскольку на момент начала обучения по направлению органов службы занятости они уже не имеют 26 недель оплачиваемой работы. Наличие таких случаев естественно не стимулирует граждан к прохождению обучения по направлению органов службы занятости с целью последующего трудоустройства.

Таким образом, проектом федерального закона в целях стимулирования безработных граждан к повышению конкурентоспособности и профессиональной мобильности, обучению по профессиям (специальностям), востребованным на рынке труда, предлагается гражданам, уволенным по любым основаниям (за исключением уволенных с последнего места работы (службы) за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации) в течение 12 месяцев, предшествовавших началу обучения, и имевшим в период с даты увольнения по дату начала обучения менее 26 недель оплачиваемой работы, назначать стипендию в размере пособия по безработице, причитающегося гражданину на день, предшествующий началу обучения.

Изменения, вносимые в статью 35 Закона о занятости населения, устраняют диспозитивное установление возможности прекращения, приостановления выплаты пособия по безработице и снижения его размера, а также дополняют статью случаем прекращения выплаты пособия по безработице с одновременным снятием с регистрационного учета в качестве безработного в случае установления при осуществлении медико-социально экспертизы гражданину, относящемуся к категории инвалидов, невозможности (противопоказанности) осуществления трудовой и иной приносящей доход деятельности в связи с имеющимися ограничениями жизнедеятельности, поскольку в настоящее время органы службы занятости не могут осуществить подбор им подходящей работы, а основания для снятия с регистрационного учета указанной категории инвалидов, не отказавшихся от посредничества органов службы занятости, отсутствуют.

Одновременно проектом федерального закона предусмотрено расширение возможности участия граждан в мероприятиях активной политики занятости населения. Перечень категорий граждан, испытывающих трудности в поиске работы, дополнен следующими категориями: родители, усыновители, опекуны (попечители), воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов, а также осуществляющие уход за ребенком в возрасте до трех лет; граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие); граждане в возрасте от 18 до 23 лет, имеющие среднее профессиональное образование; граждане, прошедшие военную службу по призыву или альтернативную гражданскую службу; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; лица пенсионного возраста, стремящиеся возобновить трудовую деятельность (статья 5 Закона о занятости населения).

Согласно проекту федерального закона право на участие во временном трудоустройстве предоставляется гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, независимо от признания их безработными (статьи 7.1-1, 24 Закона о занятости населения). Кроме того, изменения в статью 7.1-1 и 24 Закона о занятости населения предусматривают возможность организации органами службы занятости в рамках временного трудоустройства стажировок в целях приобретения опыта работы.

В целях повышения конкурентоспособности на рынке труда отдельных категорий граждан, испытывающих трудности в поиске работы, проектом федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право организовывать обучение родителей, усыновителей, опекунов, осуществляющих уход за ребенком в возрасте до трех лет (статьи 7.1-1, 23 Закона о занятости населения), что позволит пройти обучение не только женщинам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет, но и другим лицам из числа осуществляющих уход за ребенком в возрасте до трех лет (включая лиц, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет), которые не могут быть признаны безработными, но нуждаются в обучении с целью приобретения дополнительных навыков или повышения квалификации, позволяющих осуществлять трудовую или иную приносящую доход деятельность.

Учитывая, что признание граждан безработными, и, как следствие, выплата пособия по безработице находится в прямой зависимости от результатов поиска гражданином подходящей работы, изменения в статьях 3 и 4 Закона о занятости населения направлены на повышение эффективности подбора гражданам подходящей работы: в статье 3 - уточняется перечень документов, которые могут представить граждане при постановке их на регистрационный учет в целях поиска подходящей работы и в которых содержатся сведения, необходимые органам службы занятости для подбора подходящей работы, в статье 4 - конкретизируются категории граждан, для которых подходящей считается оплачиваемая работа (служба), соответствующая квалификации и возможности выполнения отдельных видов работ с учетом ограничений к трудовой деятельности по состоянию здоровья, содержащихся в выданных в установленном порядке индивидуальной программе реабилитации инвалида, а для граждан, не признанных инвалидами, - в документах, выданных медицинскими организациями, а также устанавливаются случаи и категории граждан, для которых подходящей считается оплачиваемая работа (служба), в том числе работа временного характера и общественные работы, требующая или не требующая квалификации.

В связи с тем, что единственным идентификатором, который применяется в персонифицированном учете граждан, является страховой номер индивидуального лицевого счета (СНИЛС), в целях оптимизации процессов межведомственного обмена информацией предусматривается внесение изменений в статьи 3 и 16.1 Закона о занятости населения в части представления безработными гражданами органам службы занятости страхового свидетельства обязательного пенсионного страхования (при наличии), и внесения его в Регистр получателей государственных услуг в сфере занятости населения.

Принятие и реализация федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (в части повышения размеров пособия по безработице отдельным категориям безработных граждан)" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Проект федерального закона не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, положениям иных международных договоров Российской Федерации.