Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления мер противодействия незаконному обороту товаров легкой промышленности" (от 09.06.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления мер противодействия незаконному обороту товаров легкой промышленности" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 3 по 16 ноября 2015 г., а также проекта акта и сводного отчета в срок с 29 декабря 2015 г. по 10 марта 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу http://regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/11-15/00041826). Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в соответствии с которой замечаний и предложений в ходе публичных обсуждений не поступало.

В соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России с 21 по 26 апреля 2016 г. провело публичные консультации в отношении проекта акта, по результатам которых замечания и предложения поступили от Ассоциации европейского бизнеса, Ассоциации прямых продаж, ООО "Рослегпром", ООО "Максим" (справка прилагается).

Согласно данным сводного отчета проект акта разработан "в целях сокращения объемов незаконно ввозимых и реализуемых на территории Российской Федерации товаров легкой промышленности, в том числе фальсифицированных и контрафактных, путем усиления ответственности за такие деяния".

Минпромторгом России объем незаконного оборота продукции легкой промышленности оценивается в размере 30% от суммарного объема ввозимых и производимых товаров на территории Российской Федерации в данной отрасли. По данным разработчика объем неучтенной розничной торговли составляет 290 млрд. руб. Доля поставщиков, использующих схемы "серого" импорта, оценивается от 20 до 60%, доля продукции, реализуемой с нарушением прав интеллектуальной собственности - 10-20% (по данным разработчика, производители одежды и обуви из кожи называют долю 40-50%).

Между тем, разработчиком не представлено данных об оценке количества участников отношений, интересы которых будут затронуты проектируемым регулированием "в связи с отсутствием источников необходимых данных". Представляется, что при осуществлении государственного регулирования и определении новых мер воздействия необходимо понимать порядок цифр, характеризующий количество хозяйствующих субъектов, подпадающих под такое регулирование.

Обращаем внимание на положения проекта акта, препятствующие достижению заявленных целей.

1. Разработчиком проектируется ряд определений понятий.

1.1. Так, согласно проектируемому пункту 18 статьи 3 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" (далее - Закон N 488-ФЗ) "оборот промышленной продукции - процессы (стадии) разработки, производства, переработки, реализации (продажи или поставки) промышленной продукции, включая ввоз (импорт) и вывоз (экспорт) промышленной продукции, уничтожение промышленной продукции, а также связанные с ними процессы расфасовки, упаковки, маркировки, хранения и транспортировки".

Между тем, согласно статье 2 технического регламента Таможенного союза "О безопасности продукции легкой промышленности" (ТР ТС 017/2011)" (далее - ТР ТС 017/2011), а также технического регламента Таможенного союза "О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков" (ТР ТС 007/2011)" (далее - ТР ТС 007/2011) "обращение продукции на рынке" - "движение продукции от изготовителя к пользователю (потребителю), охватывающее все процессы, которые проходит эта продукция после завершения ее производства", "выпуск продукции в обращение" - "размещение на рынке государств - членов Таможенного союза продукции, отправляемой со склада изготовителя, продавца либо лица, выполняющего функции иностранного изготовителя, или отгружаемой без складирования, или экспортируемой для реализации на территории государств - членов Таможенного союза".

Согласно пункту 2 Протокола о техническом регулировании в рамках Евразийского экономического союза (Приложение N 9 к Договору о Евразийском экономическом союзе) "выпуск продукции в обращение" - "поставка или ввоз продукции (в том числе отправка со склада изготовителя или отгрузка без складирования) с целью распространения на территории Союза в ходе коммерческой деятельности на безвозмездной или возмездной основе".

Таким образом, представляется избыточным включение в понятие "оборот промышленной продукции" процессов (стадий) разработки и производства, переработки продукции.

Между тем, на основе понятия "оборот промышленной продукции" разработчиком определяется понятие "незаконный оборот промышленной продукции".

1.2. Под "незаконным оборотом промышленной продукции" понимается "оборот промышленной продукции, осуществляемый с нарушением требований законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации, в том числе контрафактной и фальсифицированной промышленной продукции".

Таким образом, любое нарушение любых требований любой отрасли законодательства Российской Федерации, включая, например, законодательство о налогах и сборах Российской Федерации, технических регламентов Таможенного союза (в том числе, к примеру, в части маркировки продукции, в части санитарно-гигиенических требований) в отношении всех видов промышленной продукции может являться основанием для отнесения обращения такой продукции к продукции, находящейся в "незаконном обороте", за осуществление которого проектируемым регулированием в части усиления ответственности за "незаконный оборот промышленной продукции" предусмотрено уголовное наказание для хозяйствующего субъекта, а также уничтожение изъятой продукции.

1.3. Согласно проектируемому пункту 21 статьи 3 Закона N 488-ФЗ под "фальсифицированной промышленной продукцией" понимается "промышленная продукция, сопровождаемая неполной или недостоверной (ложной) информацией о составе, и (или) характеристиках, и (или) ее свойствах".

1.3.1. В связи с тем, что проект акта направлен на "сокращение объемов незаконно ввозимых и реализуемых на территории Российской Федерации товаров легкой промышленности" (пункт 1.6 сводного отчета) представляется избыточным проектирование общего понятия для всей "промышленной продукции", каждый вид которой обладает собственными "характеристиками" и "свойствами".

1.3.2. Проектируемое понятие "фальсифицированная промышленная продукция" содержит ряд неопределенных положений: остается неясным, что понимается под "сопровождением информацией", "неполной", а также "недостоверной (ложной)" информацией, а также "характеристиках" и "свойствах" продукции.

Между тем, проектируемое понятие "фальсифицированная промышленная продукция" является составной частью определяемого разработчиком понятия "незаконный оборот промышленной продукции". Согласно проектируемым изменениям в статью 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) изъятые из незаконного оборота товары легкой промышленности подлежат уничтожению.

Кроме того, согласно предлагаемым изменениям статьи 24.7 КоАП затраты по уничтожению (утилизации) выявленной в "незаконном обороте промышленной продукции" включаются в издержки по делу об административном правонарушении, которые согласно части 3 статьи 24.7 КоАП относятся на счет юридического лица, совершившего правонарушение.

Таким образом, проектируемое регулирование в части установления понятийного аппарата может привести к усмотрению контролирующих органов при определении "законности" оборота продукции легкой промышленности.

1.3.3. Согласно пункту 3 статьи 3 ТР ТС 017/2011 при размещении и обращении продукции на рынке должна предоставляться полная и достоверная информация о ней путем маркировки в целях предупреждения действий, вводящих в заблуждение пользователей (потребителей) относительно безопасности продукции. Требования к маркировке продукции легкой промышленности определены в статье 9 ТР ТС 017/2011, к маркировке продукции для детей и подростков (в том числе продукции легкой промышленности) - в статье 9 ТР ТС 007/2011, включая информацию о составе, размере, модели, виде и массовой доле (процентном содержании) натурального и химического сырья в материале верха и подкладки изделия и другие данные. За нарушение требований технических регламентов меры ответственности уже определены статьей 14.43 КоАП.

2. Проектируемые изменения статьи 29.10 КоАП, предусматривающие уничтожение изъятых из незаконного оборота товаров легкой промышленности, противоречат положениям статьи 14.43 КоАП в части ответственности за нарушения требований технических регламентов, повлекших причинение вреда здоровью, жизни, имуществу, в виде конфискации предметов административного правонарушения.

3. Проектом акта предусмотрено исключение части 4 из статьи 32.4 КоАП, которой определено, что конфискованные товары легкой промышленности, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, в соответствии с решением суда подлежат уничтожению в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Между тем, частью 2 статьи 32.4 КоАП определено, что реализация конфискованных вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, при изъятии части 4 статья 32.4 КоАП будет определять необходимость реализации конфискованной продукции, что, в свою очередь, противоречит проектируемой статье 29.10 КоАП.

4. Представляется избыточным исключение примечания 2 статьи 16.2 КоАП в части освобождения от административной ответственности декларанта при своевременном исправлении ошибки в декларации.

Нормы проекта акта направлены на борьбу с незаконным оборотом продукции легкой промышленности, между тем проектируемая норма коснется всего импорта, а не только ввоза продукции легкой промышленности.

Одновременно обращаем внимание, что указанное примечание было включено в статью 16.2 КоАП Федеральным законом от 12 февраля 2015 г. N 17-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16.2 и 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в целях легализации ввезенной продукции без применения санкций к импортерам, самостоятельно обратившимся для устранения нарушений, а также в целях дополнительных поступлений таможенных платежей в федеральный бюджет. Сводный отчет не содержит данных о неэффективности правоприменительной практики примечания 2 статьи 16.2 КоАП.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Справка о результатах публичных консультаций, проведенных в рамках подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия на проект приказа "О внесении изменений в Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. N 220"

В рамках подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия проект приказа "О внесении изменений в Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 г. N 220" (далее - проект акта) были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, по результатам которых были представлены позиции Ассоциации европейского бизнеса, Ассоциации прямых продаж, ООО "Рослегпром", ООО "Максим".

Ассоциация европейского бизнеса.

"В пункте 2 статьи 1 законопроекта разработчик предлагает признать утратившим силу примечание 2 к статье 16.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В связи с этим считаем необходимым отметить, что данное примечание было включено в КоАП РФ Федеральным законом от 12.02.2015 N 17-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16.2 и 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". В течение непродолжительного срока действия положений данного примечания Российские импортёры добровольно доплатили в федеральный бюджет Российской Федерации миллионы рублей дополнительно начисленных таможенных платежей.

Принимая во внимание положительный эффект от применения примечания 2 к статье 16.2 КоАП РФ, Правительством Российской Федерации предложена новая редакция примечания 2 к статье 16.2 КоАП РФ, которая позволит вводить в законный гражданский оборот на территории Российской Федерации товары, ошибочно отгруженные в адрес Российских импортёров, что повлечёт за собой легализацию таких товаров, которая будет способствовать повышению эффективности контроля качества товаров, реализуемых на внутреннем рынке Российской Федерации, а также значительному увеличению размера добровольно доплаченных в федеральный бюджет Российской Федерации таможенных платежей.

Таким образом, предложение разработчика признать утратившим силу примечание 2 к статье 16.2 КоАП РФ противоречит цели законопроекта, указанной разработчиком в пункте 1.6 Формы сводного отчёта о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта.   

Прошу принять во внимание изложенную выше позицию АЕБ при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия законопроекта".

Ассоциация прямых продаж.

"Предлагаемые данным законопроектом изменения предполагают новые требования к обороту ( в основном к импорту) всех товаров, но в большей степени, товаров легкой промышленности и могут оказаться трудновыполнимыми и затратными. Также негативное воздействие окажет отмена освобождения бизнеса от ответственности в случае добровольной корректировки таможенной декларации по ввозу любых товаров.

1. Трудновыполнимость изменений заключается в следующем:

Любой ввоз (вывоз) и реализация с нарушением требований законодательства РФ признается незаконным оборотом промышленной продукции.

Например, ввоз продукции без полной маркировки влечет уничтожение этих товаров; кроме того, перевозка, упаковка, расфасовка, маркировка, хранение товаров на складе импортера также будет признаваться незаконным оборотом таких товаров и уничтожаться.

Для того, чтобы исключить такие ограничения на функционирование бизнеса, предлагаем:

Вместо пункта 19 статьи 3 Федерального закона от 21.12.2014 г. N 488-ФЗ:

"19) незаконный оборот промышленной продукции - оборот промышленной продукции, осуществляемый с нарушением требований законодательства РФ и международных договоров РФ, в том числе контрафактной и фальсифицированной промышленной продукции".

использовать следующую формулировку:

"19) незаконный оборот промышленной продукции - оборот контрафактной и фальсифицированной промышленной продукции".

Вместо пункта 21 статьи 3 Федерального закона N 488-ФЗ:

"21) фальсифицированная промышленная продукция - промышленная продукция, сопровождаемая неполной или недостоверной (ложной) информацией о составе, и (или) характеристиках, и (или) ее свойствах".

использовать следующую формулировку:

"21) фальсифицированная промышленная продукция - промышленная продукция, сопровождаемая недостоверной (ложной) информацией о составе, и (или) характеристиках, и (или) ее свойствах".

Дополнительное замечание: даже с точки зрения толкования слова "фальсификация", которое должно пониматься как "искажение" или "ложность", некорректно наделять его таким дополнительным свойством как "полнота" информации о товаре. Такое явление как нераскрытие (неполнота) сведений о товаре является отсутствием идентификации (использование слова "идентификация" было бы более уместно), а не фальсификацией. При этом степень идентификации продукции (полнота раскрытия сведений о продукции) должна быть четко определена через перечень критериев (что именно должно быть раскрыто) и не нарушать прав на интеллектуальную собственность и коммерческую тайну (не должно быть установлено чрезмерных требований по предоставлению информации, которые приведут к невозможности ввозить продукцию зарубежного производства на российский рынок, не нарушая законодательство о защите прав на интеллектуальную собственность).

2. Обременительность (затратность) предлагаемых правил обусловлена тем, что уничтожение (утилизация) выявленной в незаконном обороте продукции будет осуществляться за счет юридического лица (предлагаемая частью 3 статьи 1 законопроекта новая редакция пункта 2 части 1 ст.24.7 КоАП).

3. Частью 2 статьи 1 законопроекта исключено освобождение от ответственности декларанта, если он самостоятельно исправил ошибку в декларации. Это исключение коснется всего импорта, а не только импорта продукции легкой промышленности".

ООО "Рослегпром" рисков в проектируемом регулировании не обнаружило.

ООО "Максим".

"В связи с большим количеством импортируемых товаров легкой промышленности ненадлежащего качества и по низкой цене, продукция отечественных производителей становится не конкурентоспособной. Принятие проекта будет способствовать развитию отечественной легкой промышленности.

1. Проект содержит нормы об исключении из КоАП РФ положений о перечне изъятых из незаконного оборота товаров, подлежащих уничтожению. Однако указание на перечень сохраняется в ст.ст. 81,82 УПК РФ. Полагаем, что нормы об уничтожении товаров в рамках уголовного дела в пределах перечня и нормы об уничтожении всего товара в рамках административного производства, вступают в противоречия.

2. Проект (ст.3) дает понятие "фальсифицированной промышленной продукции". По своей сути понятие сводится к недостоверной маркировке товара.

В соответствии с ТР ТС 017/2011 "О безопасности продукции легкой промышленности" продукция должна быть промаркирована. За нарушение требований ТР ТС изготовитель, исполнитель, продавец несет ответственность в соответствии со ст.14.43 КоАП РФ.

Таким образом, например, при неправильном указании размера товара (недостоверная информация о характеристике товара), в соответствии с определением фальсифицированной продукции, товар может быть отнесен к фальсифицированному и, соответственно, подлежать уничтожению.(ст.29.10 КоАП РФ)

При этом, согласно ч.2 ст.14.43 КоАП РФ при нарушении изготовителем, исполнителем, продавцом требований технических регламентов, повлекшем причинение вреда здоровью, жизни имуществу, возможно применение конфискации предметов административного правонарушения.

Таким образом, возникает противоречие между ст.14.43 КоАп РФ и 29.10 КоАП РФ.

Кроме того, при изъятии ч.4 ст.32.4 КоАП РФ (п.5 ст.1 Проекта) об уничтожении конфискованных товаров легкой промышленности, согласно ч. 2 ст.32.4 конфискованный товар необходимо реализовать, что противоречит цели Проекта.

3. Ст.39, 40 ФЗ "О техническом регулировании", в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, предусмотрено право органов государственного контроля (надзора) на принудительный отзыв продукции. Если производство и т.д. продукции с нарушением требований ТР ТС рассматривать как незаконный оборот промышленной продукции, то отзыв продукции, как меры пресечения причинения вреда, будет противоречить требованиям ст.29.10 КоАП РФ об уничтожении продукции

В определении "фальсифицированной промышленной продукции" указано на недостоверность информации о составе, характеристиках и свойствах продукции. Применительно к продукции легкой промышленности понятия "характеристика" и "свойства" продукции могут толковаться неоднозначно, что может повлечь неблагоприятные последствия для предпринимательской деятельности в виде необоснованного уничтожения продукции, которая отвечает по требованиям безопасности ТР ТС 017/2011, ТР ТС 007/2011, но неправильно промаркирована.

Проект направлен на сокращение объемов ввозимых и реализуемых в РФ товаров легкой промышленности. Однако, как указано в отчете, 45% производителей нарушают законодательство о техническом регулировании. Соответственно, необходимо принимать меры и по предотвращению производства в РФ фальсифицированной и контрафактной продукции.

Полагаем, что подход к фальсифицированному и контрафактному товару, как ввезенному, так и произведенному в РФ должен быть аналогичным.

Однако, поскольку о неприменении конфискации говорится только в Особенной части КоАП РФ в отношении товара, незаконно перемещенного через таможенную границу (ст.16.1), то при нарушении требований ТР ТС к отечественному производителю при причинении вреда здоровью, жизни, имуществу граждан будет применяться конфискация (ч.2 ст.14.43 КоАП РФ).

С учетом цели принятия Проекта, направленной на противодействие незаконному обороту товаров легкой промышленности, считаем, что необходимо внести изменения в ст.14.43 КоАП. С целью поддержания отечественных производителей, которые могут внести изменения в маркировку продукции, можно установить ограничения на уничтожение продукции при выполнении действий по надлежащей маркировке продукции в установленный срок".