Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты (в части ужесточения ответственности управляющих организаций за нарушение лицензионных требований)" (от 04.06.2016) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты (в части ужесточения ответственности управляющих организаций за нарушение лицензионных требований)"
(от 04.06.2016)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации (в части ужесточения ответственности управляющих организаций за нарушение лицензионных требований)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минстроем России (далее - разработчик).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в соответствии с пунктом 2 раздела I, пунктом 2 раздела II протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 18 февраля 2016 г. N ДК-П9-28пр.

Согласно пункту 1.7 сводного отчета проектом акта предполагается внесение изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), направленных на повышение эффективности лицензионного контроля.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 15 марта 2016 г. по 28 марта 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета в период с 5 апреля 2016 г. по 4 мая 2016 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте по адресу: http://regulation.gov.ru/ (ID проекта: 02/04/03-16/00047004).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 16 мая 2016 г. по 23 мая 2016 г.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции Министерства экономического развития Иркутской области, Министерства экономики и территориального развития Республики Дагестан, Министерства экономики Удмуртской Республики, Министерства жилищно-коммунального хозяйства Амурской области, Департамента по ЖКХ и ТЭК Новгородской области, Департамента экономики и развития предпринимательства Приморского края, Департамента экономического развития Курганской области, Департамента инвестиционной политики и государственной поддержки предпринимательства Тюменской области, Департамента финансов и экономики Ненецкого автономного округа, Департамента экономики Ямало-Ненецкого автономного округа, Государственного комитета Псковской области по строительному и жилищному надзору, Государственной жилищной инспекции Удмуртской Республики при Министерстве энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и государственного регулирования тарифов Удмуртской Республики, Комитета экономики Волгоградской области, Госжилинспекции Чувашии, Ассоциации организаций жилищно-коммунального хозяйства Орловской области, Ассоциации компаний, обслуживающих недвижимость (АКОН), ООО "УК Рассвет", содержащие ряд замечаний и предложений в отношении предлагаемого проектом акта регулирования, учтенных в настоящем заключении.

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета, с учетом представленной участниками публичных консультаций по проекту акта информации Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта.

1. Согласно части 4.2 статьи 20 ЖК РФ в редакции проекта акта основанием для проведения внеплановой проверки являются поступления, в том числе посредством системы, в орган государственного жилищного надзора (далее -ГЖН), орган муниципального жилищного контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц о фактах нарушения установленных проектом акта требований.

Обращаем внимание, что данная формулировка позволяет любому гражданину Российской Федерации или юридическому лицу (не являющемуся собственником (нанимателем) помещения или потребителем коммунальных услуг в данном доме) подать заявление в органы ГЖН с целью инициирования проведения внеплановой проверки управляющей организации, при этом указанные нарушения никак не будут связаны с нарушением прав данного гражданина или юридического лица. Вместе с тем в соответствии с положениями статьи 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом (далее - МКД) должно обеспечивать надлежащее содержание общего имущества собственников помещений. При этом положения статьи 162 ЖК РФ устанавливают, что стороной договора управления является именно собственник помещения.

Таким образом, при реализации части 4.2 статьи 20 ЖК РФ в редакции проекта акта возникают следующие риски:

1) Поступление необоснованных жалоб со стороны лиц, не являющихся собственниками (нанимателями) помещений в МКД, управление которым осуществляет управляющая организация;

2) Вытеснение одной управляющей организацией другой с рынка управления МКД посредством поданных заявлений в органы ГЖН;

3) Значительное увеличение объема работ органов ГЖН за счет увеличения количества жалоб.

Минэкономразвития России считает целесообразным в части 4.2 статьи 20 ЖК РФ в редакции проекта акта использовать формулировку "поступления, в том числе посредством системы, в орган государственного жилищного надзора, орган муниципального жилищного контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся собственниками (нанимателями) помещений в многоквартирном доме и (или) потребителями коммунальных услуг".

2. Частью 3 статьи 156 ЖК РФ в редакции проекта акта предлагается установить, что размер платы за содержание жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления МКД, определяется по результатам проведения торгов. При этом пояснений о порядке проведения таких торгов проект акта не содержит. Из указанной нормы в редакции проекта акта отсутствуют прямые указания о том, что размер платы за содержание жилого помещения определяется на торгах по отбору управляющей организации. Таким образом, в проекте акта усматриваются возможности для злоупотреблений управляющих организаций в части установления размера платы за содержание жилого помещения.

Представляется целесообразным сохранить действующий порядок, где размер такой платы устанавливается органом местного самоуправления.

3. Частью 4 статьи 161 ЖК РФ в редакции проекта акта предлагается установить отбор управляющей организации органом местного самоуправления по результатам торгов в случаях, когда собственниками помещений в МКД не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления не реализовано. Согласно действующей редакции ЖК РФ такой отбор производится путем проведения открытого конкурса. В соответствии со статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, на конкурсе - лицо, которое предложило лучшие условия. Для целей отбора управляющей компании оптимальным видом торгов следует признать именно конкурс, поскольку аукцион не сможет обеспечить отбор управляющей организации, которая отвечает предъявляемым к данным организациям требованиям. Деятельность по управлению МКД имеет не только хозяйственное, но и социальное назначение, поэтому при ее отборе необходимо оценивать, в первую очередь, предлагаемые ей условия.

Отмечаем, что проект акта не указывает на то, что торги проводятся, в том числе в форме аукциона, он исключает указание на конкретную форму торгов - открытого конкурса, и предлагает установить проведение отбора управляющей организации путем проведения торгов без уточнения их формы.

Вместе с тем пунктом 2 раздела II протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 18 февраля 2016 г. N ДК-П9-28пр (далее - поручение), на основании которого разработан проект акта, установлено, что отбор управляющей организации органом местного самоуправления должен проводиться путем проведения торгов в форме аукциона, победителем которого признается управляющая организация, предложившая наименьшую цену договора управления МКД.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным доработать проект акта согласно указанному поручению, в части конкретизации типа торгов, а также предусмотреть разработку правил проведения органом местного самоуправления аукциона по отбору управляющей организации для управления МКД на условиях, указанных в поручении.

4. Частью 4 статьи 162 ЖК РФ в редакции проекта акта проектируется положение об установлении типовых условий договора управления МКД.

Вместе с тем ранее Минстроем России был разработан и утвержден приказ от 31 июля 2014 г. N 411/пр "Об утверждении примерных условий договора управления многоквартирным домом и методических рекомендаций по порядку организации и проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах".

Учитывая изложенное, в целях предотвращения дублирования положений действующих нормативных и ненормативных правовых актов, считаем целесообразным отменить действие вышеуказанного приказа с момента вступления в силу типовых условий договора управления МКД.

5. Проектом акта предлагается дополнить статью 162 ЖК РФ частью 12, согласно которой в распоряжении управляющей организации остаются неизрасходованные средства, поступившие в целях оплаты договора управления и внесения платы за содержание жилого помещения, при условии выполнения предусмотренных договором услуг и работ по управлению МКД, по содержанию и ремонту общего имущества МКД. Из предлагаемой проектом формулировки возникает вопрос, что именно понимается под распоряжением денежными средствами, поступившими в качестве оплаты за содержание жилого помещения, является ли такое распоряжение целевым использованием.

Полагаем необходимым уточнить, что управляющая организация может использовать указанные средства только на мероприятия по улучшению состояния общего имущества в МКД и (или) на сохранение такого имущества и только по решению общего собрания собственников помещений в МКД, во избежание бесконтрольного направления указанных средств недобросовестными участниками рынка на премирование и приобретение непрофильных активов в ущерб качеству выполненных работ по договорам на управление МКД.

6. Проектом акта предлагается дополнить статью 199 ЖК РФ частью 2.2, в соответствии с которой лицензия аннулируется по решению лицензионной комиссии на основании предоставления органа ГЖН субъекта Российской Федерации, в случае если в течение 6 месяцев с момента выдачи лицензии либо с момента исключения из реестра лицензий всех МКД, деятельность по управлению которыми осуществлял лицензиат, в реестр лицензий не было включено ни одного МКД.

Полагаем, что такие сжатые сроки в некоторых случаях не позволят управляющей организации провести установленные законодательством Российской Федерации процедуры для включения МКД в реестр лицензий такой управляющей организации.

Таким образом, считаем необходимым установить срок 12 месяцев либо дополнительно обосновать установленный данным положением срок в 6 месяцев.

7. Частью 2 статьи 2 проекта акта предлагается внести изменения в статью 14.1.3 КоАП РФ, в соответствии с которой осуществление предпринимательской деятельности по управлению МКД с грубым нарушением лицензионных требований влечет наложение административного штрафа

на должностных лиц в размере от 100 000 до 250 000 рублей или дисквалификацию на срок до 3 лет;

на индивидуальных предпринимателей - от 350 000 до 400 000 рублей или дисквалификацию на срок до 3 лет;

на юридических лиц - от 350 000 до 400 000 рублей.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П санкции штрафного характера должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и дифференциацию ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Предлагаемые виды наказания несоразмерны с нанесенными убытками потребителям жилищно-коммунальных услуг. Например, по информации участников публичного обсуждения, указанные в проекте акта суммы штрафов по некоторым МКД соразмерны с годовым платежом за содержание и ремонт общего имущества. Наложение такого штрафа может привести к банкротству и ликвидации данных организаций, а дисквалификация может лишить всех доходов должностного лица или юридического лица даже за незначительные убытки, причиненные потребителю услуг.

Устанавливаемый размер административного штрафа должен быть экономически обоснован с точки зрения общественной опасности и соразмерности содеянному правонарушению. Размер следует устанавливать дифференцировано вышеуказанным принципам административного права.

Таким образом, считаем целесообразным в статье 14.1.3 КоАП РФ ужесточить административную ответственность в виде штрафа или дисквалификации только для должностных лиц.

8. Кроме того, обращаем внимание разработчика на юридико-техническое замечание. Согласно части 4 статьи 2 проекта акта часть 1 статьи 23.55 КоАП РФ после слов "статьями 7.21-7.23" предлагается дополнить словами "статьей 23.3". Полагаем, в данном случае имелась ввиду статья 7.23.3, так как статья 23.3 КоАП РФ определяет компетенцию органов внутренних дел по рассмотрению административных дел об административных правонарушениях.

Учитывая изложенное, часть 4 статьи 2 проекта акта требует корректировки в указанной части.

Решение проблемы предложенным способом регулирования обосновано.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.