Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (N 34849-ОФ/Д26и от 1 декабря 2015 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет), подготовленного разработчиком, проект акта разработан в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. N 877-р.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно. Ранее редакция проекта акта направлялась на оценку регулирующего воздействия письмом Минтранса России от 21 июля 2015 г. N АЦ-21/9267. На указанную редакцию Минэкономразвития России было подготовлено положительное заключение об оценке регулирующего воздействия от 6 августа 2015 г. N 21039-ОФ/Д26и.

Представленная письмом от 9 ноября 2015 г. N АЦ-21/14727 редакция проекта акта в отличии от ранее направленной предусматривает, что право на управление локомотивом, моторвагонным подвижным составом и специальным самоходным подвижным составом, предназначенным для курсирования по железнодорожным путям общего и необщего пользования, подтверждается свидетельством, выдаваемым Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Ранее предполагалось, что такие свидетельства будут выдаваться учебными центрами, аккредитованным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

По мнению разработчика, существующая система выдачи свидетельств на право управления тяговым подвижным составом на сегодняшний день не учитывает изменений, произошедших в результате структурных преобразований на железнодорожном транспорте, в том числе упразднения Министерства путей сообщения Российской Федерации, а также появления владельцев тягового подвижного состава, организационно обособленных от ОАО "РЖД". В этой связи, нормативные правовые акты, регулирующие вопросы выдачи свидетельств на право управления тяговым подвижным составом требуют актуализации.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета выявлено, что Правила проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 15 мая 2015 г. по 30 мая 2015 г., а также доработанного проекта акта и сводного отчета в период с 19 октября 2015 г. по 7 ноября 2015 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу:

http://regulation.gov.ru/project#npa=21034.

Замечаний по проекту акта не поступило.

Вместе с тем, учитывая произведенные в тексте проекта акта изменения, 24 ноября 2015 г. в Минэкономразвития России было проведено рабочее совещание с разработчиком по обсуждаемому регулированию.

По проекту акта имеются следующие замечания.

1. Разработчиком предполагается внедрить двухуровневую систему обучения в области подготовки работников железнодорожного транспорта, непосредственно связанных с движением поездов и маневровой работой.

Первоначально обучение осуществляется надлежаще лицензированной и аккредитованной учебной организацией по типовым основным программам профессионального обучения, утвержденным Минтрансом России в соответствии со статьей 85 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", с выдачей образовательной организацией документа, подтверждающего обучение.

На следующем этапе предполагается проведение экзамена Ространснадзором, при успешной сдаче которого выдается свидетельство, подтверждающее право на управление локомотивом, моторвагонным подвижным составом и специальным самоходным подвижным составом, предназначенным для курсирования по железнодорожным путям общего и необщего пользования, подтверждающее допуск к профессии.

Наиболее близким аналогом предлагаемого регулирования, по мнению разработчика, является проведение обучения в автомотошколах с последующим проведением экзамена в ГИБДД России с выдачей водительских удостоверений, утвержденного образца.

Необходимо отметить, что подобный двухуровневый подход в отношении автомобильных водительских удостоверений реализован в Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 41 "Конвенции о дорожном движении", подписанной в Вене, 8 ноября 1968 г (далее - Конвенция). Конвенцией, в частности, предписывается, что водительские удостоверения выдаются только после проверки компетентными органами наличия у водителя необходимых знаний и навыков, а также и то, что в национальном законодательстве должны быть предусмотрены требования для получения водительского удостоверения.

Однако в отношении работников железнодорожного транспорта в части учебной подготовки и выдачи им соответствующих документов непосредственно уполномоченным компетентным органом подобных требований действующим регулированием, в том числе международного уровня, не предусмотрено.

В этой связи подход разработчика в отсутствии соответствующих обоснований концептуально поддержан быть не может.

2. Также необходимо отметить, что в соответствии с положениями Конвенции водитель может быть лишен права пользоваться водительским удостоверением при нарушении им соответствующих правил, за которые согласно законодательству конкретной страны предусматривается лишение права пользоваться водительским удостоверением.

Кроме того, Приложением 6 к Конвенции установлены обязательные требования к тем сведениям, которые должны содержаться в водительском удостоверении, в частности дата окончания действия водительского удостоверения.

То есть, Конвенцией урегулированы основные общественные отношения в данной сфере, в том числе необходимость установления соответствующих требований к соискателю водительского удостоверения, необходимость проведения экзамена на проверку таких требований, знаний и навыков, срочность водительских удостоверений, возможность лишения водителя права пользоваться водительским удостоверением, а также наличия соответствующих правил, за нарушения которых водитель лишается права пользоваться водительским удостоверением.

Кроме того, в российском законодательстве соответствующим образом определено и администрирование указанных общественных отношений*(1).

Таким образом, считаем необходимым предусмотреть непосредственно в проекте акта положения, которыми будут урегулированы подобные общественные отношения применительно к сфере железнодорожного транспорта.

Следует отметить, что, например, Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта акта (далее - Перечень), направленный разработчиком в комплекте с проектом акта, предусматривает только разработку проекта приказа Минтранса России "О порядке выдачи свидетельства, подтверждающего право на управление локомотивом, моторвагонным подвижным составом и специальным самоходным подвижным составом, предназначенным для курсирования по железнодорожным путям общего и необщего пользования", что явно недостаточно.

3. Указанные в пункте 2 настоящего заключения общественные отношения должны быть урегулированы или путем включения в текст проекта акта необходимых положений, или путем включения в текст проекта акта соответствующих отсылочных норм, предусматривающих как необходимость разработки определенного проекта акта, так и наделение полномочиями по его разработке соответствующего органа.

Следует отметить, что в соответствии с пунктом 83 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 (далее - Регламент), Правительство Российской Федерации, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов.

При этом, согласно пункту 84 Регламента для рассмотрения в Правительство Российской Федерации представляются проект федерального закона и, в том числе, перечни нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона, которые включают в себя наименования проектов нормативных правовых актов, обоснование необходимости их подготовки, примерный срок подготовки, краткое описание каждого акта (цель, предмет и содержание правового регулирования), а также сведения о федеральных органах исполнительной власти либо организациях - головном исполнителе и соисполнителях по разработке проектов указанных актов.

Отдельно следует отметить, что с учетом необходимости разработки нормативных правовых актов должен быть скорректирован срок переходного периода, предусмотренный статьей 2 проекта акта.

4. Согласно информации, представленной на официальном сайте ОАО "РЖД"*(2), по состоянию на 15 ноября 2015 г. в структуре ОАО "РЖД" насчитывается на территории Российской Федерации 64 учебных центра профессиональных квалификаций (УЦПК), в каждом из которых ежегодно проходят обучение и получают документы об образовании свыше 1000 человек, в том числе по профессиям машинистов тепловозов, машинистов электровозов и машинистов электропоездов, на которых, в том числе будет распространяться предлагаемое проектом акта регулирование.

В этой связи в подзаконных нормативных правовых актах, разработка которых предусмотрена проектом акта, в целях недопущения создания

административного барьера, сопряженного со значительными денежными тратами на проезд учащихся, необходимо предусмотреть, чтобы выдача свидетельств Ространснадзором осуществлялась не по месту нахождения 9 его территориальных подразделений, а по месту прохождения обучения учащихся.

С учетом изложенного по результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Например, Правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. N 1097; Правила дорожного движения Российской Федерации, утвержденные постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090.

*(2) www.rzd.ru.