Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" (подготовлен Минтрансом России 16.09.2015) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения"
(от 16.09.2015)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления дополнительных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров и грузов автомобильным и городским наземным электрическим транспортом" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=37544.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 23 июля по 26 августа 2015 г., а также проекта акта и сводного отчета в срок с 31 августа по 25 сентября 2015 г.

В рамках подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России провело публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от АСМАП, Российского автотранспортного Союза, Представительства Союза транспортников России в Воронежской области, Московского областного транспортного Союза, Московского транспортного союза.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

Вместе с тем к проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Проектом акта предлагается ввести норму, обязывающую юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обеспечивать стоянку транспортных средств на время ежедневного (междусменного) отдыха водителей, а также на время иного простоя транспортного средства продолжительностью более восьми часов только на специализированных парковках. Одновременно предлагается наделить Минтранс России полномочиями по установлению требований к указанным специализированным парковкам.

Кроме того, предполагается создание Единого государственного реестра специализированных парковок, размещенного в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В настоящее время статьей 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ) установлено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, должны обеспечивать наличие помещений и оборудования, позволяющих осуществлять стоянку, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или заключение договоров со специализированными организациями о стоянке, техническом обслуживании и ремонте транспортных средств.

Таким образом, установление требований к специализированным парковкам может привести к риску несоответствия действующих мест для стоянки транспортных средств новым требованиям. В этой связи существующие помещения для стоянки потребуют переоборудования или будут вынужденно использоваться в других целях, в то время как юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, будут обязаны использовать вновь созданные специализированные парковки.

Кроме того, остается неясным механизм организации указанных парковок - будут ли они созданы юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями или органами государственной власти, а также возможно ли внесение в единый реестр помещений, предназначенных для стоянки, технического обслуживания и ремонта транспортных средств, принадлежащих юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в настоящее время.

2. Остается также неясной целесообразность введения требований к специализированным парковкам.

Разработчиком не представлено обоснования необходимости организации специализированных парковок и информации, подтверждающей недостаточность действующих мер по наличию помещений для стоянки транспортных средств.

Кроме того, проектом акта установлена необходимость перемещения транспортных средств на специализированную парковку на время междусменного отдыха водителей и иного простоя, продолжительностью более восьми часов.

В этой связи необходимо отметить, что понятие междусменного отдыха предусматривает отдых одного водителя при работе другого, то есть при смене водителей в дневное время стоянка автобуса непродолжительна по времени, в связи с чем требование о необходимости стоянки на специализированной парковке не может быть поддержано.

Одновременно отмечаем, что возврат автобусов при регулярных перевозках может происходить в период с 23:00 до 1:00 при выезде на следующий рейс в 5:00. Требование о стоянке транспортного средства на специализированной парковке на такие транспортные средства распространяться не будут, что заведомо ставит организации, занимающиеся перевозками, в неравные условия, а также нивелирует эффекты от вводимого регулирования, при наличии таковых.

Остается также не урегулированным вопрос контроля за соблюдением указанного требования, так как неясно, каким образом контролирующие органы смогут зафиксировать, что время стоянки транспортного средства в неустановленном месте превысило 8 часов.

3. Проектом акта предлагается перегруппировать и частично переформулировать требования, относящиеся в настоящее время только к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки автомобильным и городским пассажирским транспортом, с целью их распространения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых связана с эксплуатацией транспортных средств.

Вместе с тем законодательством Российской Федерации не определен термин "деятельность, связанная с эксплуатацией транспортных средств", в связи с чем круг лиц, на которых предполагается распространить предлагаемые требования остается неопределенным.

Отсутствие определения указанного термина создает риск различного толкования перечня субъектов предпринимательской деятельности, на которых распространяется предлагаемое регулирование. Так, например, существующая судебная практика показывает, что в ряде случаев требование о прохождении предрейсовых медицинских осмотров трактуется как необязательное для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, но не имеющих в штате водителей (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 ноября 2013 г. по делу N А56-78601/2012).

В этой связи считаем целесообразным конкретизировать юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на которых предполагается распространение предлагаемых требований.

4. Проектом акта также предлагается ввести понятия "пассажир" и "груз", определив их таким образом, что под перевозкой пассажиров и грузов будет подразумеваться не только коммерческая перевозка, но и перевозка для собственных нужд и фактически любые перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом.

При этом проектом акта предлагается изложить пункт 4 статьи 20 Федерального закона N 196-ФЗ в новой редакции, возложив на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров легковыми автомобилями по заказу, автобусами, троллейбусами, трамваями, легковыми такси и (или) грузов, обязанность по соблюдению правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. В то же время указанная обязанность в настоящее время возложена на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств.

С учетом предлагаемых определений терминов "пассажир" и "груз", представляется, что понятие юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, включает в себя перевозку пассажиров легковыми автомобилями по заказу, автобусами, троллейбусами, трамваями, легковыми такси и (или) грузов.

Таким образом, остается неясной целесообразность переноса указанных требований, а также подтверждает необходимость четкого определения круга лиц, на которых распространяются предлагаемые требования.

5. Как было отмечено Минэкономразвития России в заключении об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 1 сентября 2014 г. N 21136-ОФ/Д26и, существует риск невыполнения предлагаемых требований индивидуальными предпринимателями за счет неоформления автомобилей на индивидуального предпринимателя (использование личных автомобилей для целей предпринимательской деятельности).

Кроме того, выполнение указанного требования связано со значительными издержками для субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии со сводным отчетом количество юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых связана с эксплуатацией транспортных средств, оценивается разработчиком в 500 тыс. единиц. Средняя стоимость обучения по курсу "Подготовка и переподготовка специалистов по безопасности движения на автомобильном транспорте" составляет 7 тыс. руб. Таким образом, общие затраты указанных субъектов предпринимательской деятельности только на переобучение сотрудников будут составлять порядка 3,5 млрд. рублей.

Вместе с тем, принимая во внимание, что проектом акта предлагается установить требование о наличии в штате юридического лица или индивидуального предпринимателя лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, вне зависимости от категории эксплуатируемого транспортного средства, можно предположить, что количество хозяйствующих субъектов, попадающих под предлагаемое регулирование, может быть больше.

В этой связи считаем необходимым исключить распространение требования о наличии у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не осуществляющих перевозки пассажиров и грузов автомобильным транспортом в терминах Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ), должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения.

6. Как указано разработчиком в сводном отчете, одной из проблем, на решение которой направлено предлагаемое регулирование, является рост количества дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине водителей автобусов и грузовых транспортных средств.

Вместе с тем проектом акта предлагается установить дополнительные требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, вне зависимости от категории эксплуатируемых транспортных средств.

Иными словами, разработчик предлагает распространить на все юридические лица и всех индивидуальных предпринимателей, использующих в своей деятельности транспортные средства, в том числе организации, использующие в своей деятельности исключительно легковые транспортные средства для собственных нужд, требования по:

- наличию в организации должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения;

- обеспечению соответствия работников профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок пассажиров и грузов;

- организации и проведению предрейсового контроля технического состояния.

В этой связи отмечаем, что действующее законодательство в области безопасности дорожного движения построено на принципах утверждения требований в зависимости от степени риска и общественной опасности перевозочной деятельности. Так, расчет стоимости страхового полиса при страховании автогражданской ответственности проводится в зависимости от стажа вождения водителя, наличию ранее совершенных дорожно-транспортных происшествий и т.д. Аналогичным образом устанавливаются требования к прохождению транспортным средством технического осмотра.

Учитывая изложенное, считаем необходимым дифференцировать требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в зависимости от категории эксплуатируемых ими транспортных средств.

7. К проекту акта имеется ряд юридико-технических замечаний.

Так, статья 11.14.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) имеет 4 части и не может быть дополнена 7 частью, а также ссылаться на часть 6.

Аналогичное несоответствие имеет место и при рассмотрении предложения о внесении дополнений в статью 12.31.1. КоАП в части 7-10, т.к. действующая статья состоит из 3 частей.

8. Статьей 3 проекта акта установлено, что проект акта вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением нормы, устанавливающей административную ответственность за нарушение норм времени непрерывного управления автобусом или грузовым автомобилем.

Вместе с тем проектом акта предполагается принятие ряда подзаконных нормативных правовых актов, в том числе Порядка проведения предрейсового контроля технического состояния транспортных средств и Правил технической эксплуатации городского наземного электрического транспорта, требование об исполнении которых в соответствии со статьей 3 проекта акта вступит в силу со дня официального опубликования проекта акта.

В этой связи считаем необходимым предусмотреть переходный период в течение одного года для всего проекта акта.

Учитывая изложенное, может быть сделан вывод о том, что в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.