Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов по обращению с твердыми коммунальными отходами" (от 26.11.2015) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов по обращению с твердыми коммунальными отходами"
(от 26.11.2015)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минстроем России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан во исполнение пункта 22 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонина от 9 апреля 2015 г. N АХ-П9-24пр и статьи 5 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах).

Проектом акта утверждаются порядок разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Порядок 1), порядок разработки, согласования, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Порядок 2), порядок определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов (далее - Порядок 3).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 11 сентября 2015 г. по 24 сентября 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 20 ноября 2015 г. по 3 декабря 2015 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (далее - официальный сайт), ID проекта акта 02/07/09-15/00039919.

Пунктом 7 сводного отчета указано, что действие проекта акта будет распространяться на операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в количестве более 1 млн. участников.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 10 декабря 2015 г. по 17 декабря 2015 г. В рамках публичных консультаций поступили позиции Министерства экономики Краснодарского края, Департамента экономики и развития предпринимательства Приморского края, Комитета экономики Волгоградской области, Департамента экологической безопасности, природопользования и защиты населения Республики Марий Эл, Министерства экономического развития Республики Башкортостан, Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Кировской области, Департамента по тарифам Новосибирской области, Министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области, Министерства ЖКХиЭ Новосибирской области, Департамента по тарифам Новосибирской области, Управления ЖКХ Липецкой области. Предложения и замечания обобщены в сводной таблице результатов проведения публичных консультаций (Приложение N 1 к настоящему заключению).

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний.

1. Пункт 8 Порядка 1 необходимо дополнить видом деятельности, как оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами региональными операторами, предусмотренный статьей 24.8 Закона об отходах в редакции Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (далее - Закон N 458-ФЗ).

2. Согласно статье 24.13 Закона об отходах в редакции Закона N 458-ФЗ инвестиционная программа должна содержать плановые и фактические значения показателей эффективности объектов, используемых для сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и размещения твердых коммунальных отходов (далее - ТКО). Однако абзацем пятым подпункте "а" пункта 7 Порядка 1 предусмотрено, что инвестиционная программа регулируемой организации должна содержать плановые значения показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания, размещения ТКО, отдельно на каждый год в течение срока реализации инвестиционной программы, подпункте "г" пункта 7 Порядка 1 текущие значения показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания, размещения ТКО на каждый год срока действия инвестиционной программы, в том числе до начала и после реализации инвестиционной программы.

Таким образом, в проекте акта предусмотрено установление плановых и фактических значения показателей эффективности только по трем видам обращения с ТКО (обработка, обезвреживание, размещение ТКО), однако Законом об отходах в редакции Закона N 458-ФЗ такие показатели необходимо устанавливать и в отношении сбора, транспортирования и утилизации ТКО. Считаем необходимым доработать проект акта по указанному замечанию.

Кроме того, в подпункте "г" пункта 7 Порядка 1 слово "текущие" необходимо заменить на "фактические".

3. В подпункте "г" пункта 14, пункте 16 Порядка 1 слова "темпа роста платы граждан за коммунальные услуги" необходимо заменить на слова "индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги" в соответствии с терминологией постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 400 "О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации".

4. Согласно подпункту "а" пункта 2, подпункту "в" пункта 4 Порядка 3 к показателям эффективности объектов по размещению отходов, обезвреживанию отходов относится доля проб подземных вод, почвы и воздуха по результатам экологического мониторинга, не соответствующих установленным требованиям, в общем объеме проб. При этом в подпункте "а" пункта 2, подпункте "в" пункта 4 Порядка 3 используется термин "экологический мониторинг".

Вместе с тем согласно статье 63 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.

При этом согласно статье 11 Закона об отходах индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов.

Следовательно, разработчику необходимо уточнить в подпункте "а" пункта 2 Порядка 3 вид мониторинга: либо государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды), либо мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов, осуществляемый регулируемой организацией.

5. Согласно подпункту "б" пункта 2 Порядка 3 к показателям эффективности объектов по размещению отходов относится количество возгораний ТКО на объекте по размещению ТКО в расчете на площадь объекта по захоронению ТКО. При этом согласно формуле (2) пункта 15 Порядка 3 количество возгораний ТКО, зафиксированное на объекте по захоронению ТКО, необходимо разделить на площадь объекта по размещению ТКО. Следовательно, терминологически наименование расчетного показателя и показателей, используемых в его расчете, не соответствуют друг другу.

Считаем необходимым, во-первых, привести терминологию Порядка 3 в соответствие с Законом об отходах путем устранения использования терминов "размещение ТКО" и "захоронение ТКО" как тождественных, а также путем применения по всему тексту Порядка 3 термина "твердые коммунальные отходы" вместо "отходы", а, во-вторых, устранить противоречия подпункта "а" пункта 2 Порядка 3 и формулы (2) пункта 15 Порядка 3.

6. Кроме того, пунктом 15 Порядка 3 предусмотрено, что в случае обнаружения факта возгорания, известного регулируемой организации, но не задокументированного регулируемой организацией, значение показателя устанавливается равным величине, при которой возникают максимально возможные санкции за недостижение планового значения показателя. Считаем указанное положение некорректным по следующим основаниям.

Во-первых, фактические и плановые показатели эффективности рассчитываются регулируемой организацией, а не контролирующим органом. Следовательно, расчет фактического показателя эффективности по максимальным значениям может привести к необоснованному завышению/занижению фактического показателя эффективности, что будет противоречить интересам регулируемой организации.

Во-вторых, в проекте акта отсутствуют положения о величинах планового значения показателя и санкциях, в том числе максимально возможных за недостижение планового значения показателя.

В-третьих, неясно, каким образом регулируемая организация должна использовать в расчете величину, при которой возникают максимально возможные санкции за недостижение планового значения показателя, если у уполномоченного органа отсутствует информация о фактах возгорания, незадокументированных регулируемой организацией.

На основании изложенного считает необходимым исключить из пункта 15 проекта акта предложение "В случае обнаружения факта возгорания, известного регулируемой организации, но не задокументированного регулируемой организацией, значение показателя устанавливается равным величине, при которой возникают максимально возможные санкции за недостижение планового значения показателя.".

7. В статье 1 Закона об отходах сформулированы определения терминов "обращение с отходами", "размещение отходов", "хранение отходов", "захоронение отходов", "объекты размещения отходов", "твердые коммунальные отходы", "объекты захоронения отходов". Так, под обращением с отходами следует понимать деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Однако в Законе об отходах отсутствует определение термина "объект по обращению с отходами". Следовательно, с учетом имеющихся определений положения пункта 13 Порядка 3 могут трактоваться как обязанность регулируемой организации установить фактические показатели эффективности объекта по обращению с отходами в отношении любого цеха, помещения, склада, площадки, конвейера или транспортного средства регулируемой организации, что представляется нецелесообразным.

8. Согласно позиции Министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области, Управления ЖКХ Липецкой области, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Кировской области принятие проекта акта является преждевременным. Принятие проекта акта и вступление его в силу возможно после утверждения территориальных схем обращения с отходами во всех субъектах Российской Федерации. При этом переходный период для вступления в силу проекта акта должен быть не менее 2 лет. Минэкономразвития России считает возможным поддержать указанную позицию и считает целесообразным установить в проекте акта переходный период, достаточный для реализации всего комплекса мероприятий, предшествующих разработке и утверждению инвестиционных и производственных программ, но не менее двух лет.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования, а также сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.